POLICY 区域治理
上海飞未信息技术有限公司 张淑娟
摘要：粮食是国家的战略性产业，粮食的安全问题事关我国社会是否稳定和经济的可持续发展。粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（以下简称“两区”）的划定，在一定程度上可以确保我国粮食的安全性。对于“两区”划定来说，保障“两区”划定成果数据的质量，验收环节必不可少。本文通过论述“两区”省级验收工作中遇到的难点，并寻针对性的解决措施，希望为其他地区“两区”省级验收工作的开展提供参考，提高验收的质量。
关键词：粮食生产功能区；重要农产品生产保护区；省级验收中图分类号：F762
文献标识码：A
文章编号：2096-4595（2020）29-0010-0002
一、引言
目前新冠肺炎疫情在全球的肆虐，增加了国际农产品市场上供给的不确定性，而且我国耕地总量较少，总体质量不高，后备资源也不足，水热资源空间分布也不匹配。通过建设“两区”，可进一步优化我国区域布局和生产结构，科学合理地利用耕地资源，防止耕地“非粮化”，切实提高保障国家粮食安全和重要农产品有效供给水平。为此，“两区”省级验收作为划定成果汇交农业农村部最后环节，把关“两区”划定成果质量尤为重要。文本根据国家标准规范要求，结合实际工作实践，探讨“两区”省级验收工作中遇到的难点，并提出了相关的解决措施。
图1 “两区”划定成果省级验收流程图二、基本概念介绍
（一）粮食生产功能区
具有一定优势且可稳定栽植传统粮食作物的生产范围[2]
，例如水稻、小麦、玉米等。
（二）重要农产品生产保护区
具有一定优势且可以稳定栽植重要农产
品的生产范围
[2]
，例如大豆、棉花、油菜籽、
糖料蔗、天然橡胶等。
（三）“两区”片块
比较集中成片且在“两区”范围内划定的耕地，并且划定的耕地区域要有明确的管护责任主体[2]。
（四）“两区”地块
在“两区”片块范围内所划定的具体的空间种植单元，并且要依据实际宽度大于1米的道路、水沟、水渠等线状地物作为“两区”地块的划定界线[2]。
三、“两区”划定成果省级验收的难点
依据国家颁布的《粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定成果检查验收办法（试行）》（以下简称《验收办法》）规定的省级验收方式和内容，通过采取计算机检验、内业审查和外业核查相结合的方式全面检查各市县汇交至省农业农村厅的“两区”划定的数据库、图件成果、表册成果等，重点检查“两区”划定成果是否真实、准确、完整和规范[1]。本文以湖北省省级验收工作为例，综合分析省级验收工作中遇到的几个难点。
（一）“两区”划定技术单位不够重视
根据国家相关规范要求，县级划定的“两区”范围要以永久基本农田作为基础数据，联合农村土地承包经营权确权登记成果，套合遥感影像划定“两区”范围和面积
[2]
。
因此，“两区”划定涉及多个部门，且内业套合影像划定区域后，需外业实地核验，工程量大。个别地区为节省人力、物力、财力，只套合遥感影像和永久基本农田等范围
线来划定“两区”范围，省级外业核查过程中，发现个别地块还存在林地、房屋等现象。
（二）“两区”划定成果的数据质量待提高
依据《验收办法》，市县验收合格后，汇交至省农业农村厅开展省级验收。但在省级验收工作中发现，通过市县验收合格的汇
交包数据中，“两区”地块中还存在大于一
米以上的道路、沟渠等未扣除，文档资料缺失，部分文档资料未盖章等问题，且有些山区存在地块坡度大于15的问题（连片的梯田未扣除），“两区”划定成果数据的准确性有待提高。
（三）“两区”划定成果县级行政区界线不统一
省级验收通过内业审查的方式，借助Arcgis 软件融合湖北省84个县（市、区）的县级行政区界线发现存
在大量不套合的现象。存在这种问题的原因，是各个县（市、区）获取县级行政区数据的政府部门不一致。湖北省“两区”划定区域涉及84个县（市、区），涉及行政区数量多，统一使用县级行政区界线，无疑会提高后期省级合库的效率以及省级质检软件片块重叠性检查的通过率。
（四）个别县（市、区）不能满足划定的指标任务
根据国家相关规范，“两区”划定的范围是以基本农田作为基础数据，选择划定的耕地要有比较集中成片、四至明确、耕地播种面积基本稳定、耕地的水土资源条件较好等特点，并且“两区”划定的耕地坡度不能超过15度，且已经划进退耕还林还草、还湖还湿等范围内的耕地不能划进“两区”[2]。部分县（市、区）因山区耕地坡度大于15度、湿地保护区、规划用地等多方面原因，导致基本农田范围内的耕地不足以满足省级下达的指标任务。
（五）部分地区无法开展市级验收根据《验收规范》规定，验收划分为县级自验、市级初收和省级验收[1]三个方面，市级初验合格后方可汇交至省农业农村厅开展省级验收。部分地区经费原因，无法开展市级验收，验收工作无法进行。
（六）多次重复盖章，增加“两区”划定技术单位负担
（下转第20页）
作者简介：
张淑娟，生于1991年，本科，初级工程师，研究方向为测绘工程技术。
EXPERIENCE区域治理
责任。而且，一些第三方治理企业不需要审批就无门槛纷纷进入市场，导致市场鱼目混珠，导致很多中小型治理企业不具备相应治理的能力和资质，以低价签订自己无法治理的项目，使得排污企业往往遭受巨大损失。为了让市场规范，也需要对第三方治理企业对信用等级进行评价，给治理能力强、效果好的企业颁发证明，这样排污企业在自由选择第三方治理企业时就有更优选择。因此，我们必须对第三方治理企业进行信用评价，区别开资质低、治污效果不好的第三方治理企业，从而更好地规范治理市场秩序。
四、推动云南环境污染第三方治理的建议
（一）明确治理责任的界限
在“企企模式”下，排污企业与治理企业应该明确在治理过程中的责任承担问题，避免推卸责任。政府应当做好中立的监督者，不得偏袒任何一方，制定具体责任承担细则指导实践，并且双方企业在签订环境治理合同时，应当在合同中明确委托事项、治理的对象和数量、具体责任承担、治理成果是否达标、如
何对治理过程进行监督等内容。
在“政企模式”下，政府将属于自己治理的公共任务外包给第三方治理企业，不仅能提高治理效率，也能让政府有时间更好的服务人民。此时的政府与第三方治理主体是平等主体，都必须按照环境服务提供合同约定履行各自的责任，如果政府违反环境治理
合同中的权利义务也应承担相应责任，倘若
同时给第三方治理企业带来损失的话，也应
当承担赔偿责任，从而保障第三方治理企业
的合法权益。
（二）对政府监管加强社会监督
任何权力都必须受到约束，在该治理
模式下，如何提高社会公众对政府监管是重
中之重，首先对监管部门与治理企业的环境
治理过程、污染物排放是否达标等可以引入
社会公众对其全过程进行监督，预防权力寻
租的现象发生。其次社会公众可以监督地方
政府和环保机关是否认真进行环境监管。然
而在我国，当地的GDP指数通常是考核地方
政府的重要标尺，地方政府往往会为了提升
GDP而对企业肆意排污置之不理，并且排污
企业往往是大企业，能为当地经济发展带来
巨大经济效益，因此强化社会公众对环境污
染的监督，鼓励民众积极的参与环境保护，
督促相关政府及其环保部门积极履行自身职
责，为云南省环境污染第三方治理提供了可
行性方案。
（三）建立信用评价机制
首先，为了更好地规范第三方治理企业，
环保部门应该建立诚信档案制度，并根据治
理的效果对其进行信用评级制度。通过建立
信用评价机制，根据其治理成果对第三方治
理企业进行级别划分，并公开该信息，从而
让公众对环境治理进行监督，更直观地为排
污企业选择第三方治理企业提供依据。其次，
在治理企业为了环境治理进行融资时，通过
这些数据支撑，更利于让金融机构辨别第三
方治理企业的资质，大幅降低损失，从而降
低金融企业对其融资的风险。
参考文献
[1]中共中央关于全面深化改革若干重
大问题的决定(2013年11月12日中国共产
党第十八届中央委员会第三次全体会议通
过)[J].求是，2013(22):3-18.
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府办公厅关于推行环境污染第三方治理的
实施意见[EB/OL].v/
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html,2016-01-22.
[3]周珂，史一舒.环境污染第三方治
理法律责任的制度建构[J].河南财经政法
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[4]陈远翔，何燕，杜旭，杨燕平，杨
丽琼，赵健艾，张晓宇.浙江、上海环境污
染第三方治理经验及对云南的启示[J].环
境科学导刊,2017,36(1):33-35.
[5]徐祯彩，孙红梅.上海市环境
污染第三方治理研究[J].环境科学与管
理,2017,42(8):1-5.
（上接第10页）
根据国家规范要求，汇交至农业农村部的文档资料、图件资料等需加盖公章。若省级验收指出地块内存在不合理地块未扣除的问题，“两区”划定技术单位需重新修改地块，一旦地块涉及变动，所涉及的图件和文档资料需重新盖章，工作量大，频繁的盖章给地方政府和技术单位造成了一定的困扰。
四、“两区”划定成果省级验收难点的解决措施
（一）提高省级验收技术人员的专业能力
省级验收的技术人员要有良好的职业素养和高度的责任感，为把好省级验收这一重要的关卡，组织“两区”验收技术培训，提升省级验收人员的专业能力，提高省级验收工作的质量和效率。
（二）加强责任落实
省级验收原则上是在市级初验合格的基础上开展，若市级初验的效率快且验收质量高，无疑是给省级验收夯实了良好的基础。各县（市、区）政府要重视县级自验、市级初验的重要性，落实责任制，加强对“两区”建设工作和验收工作的监管力度，把好县级自验、市级初验的关卡。
（三）制定省级验收工作计划，明确省级验收人员负责区域
制定合理的验收工作计划，不仅可以提
高验收工作的效率，也可以提高验收人员的
主动性，减少盲目性，使验收工作有条不
紊的进行。因此，在开展省级验收工作前，
需按市级划分区域，明确负责省级验收人员
所负责验收的县（市、区），明确省级验收
的内容和方式，制定省级验收的工作计划表、
省级验收抽检记录表、省级验收问题反馈模
板等。
（四）制定“两区”划定成果验收工作
细则
在《验收办法》基础上，制定全省的“两
区”划定成果验收细则，对部分因经费等诸
多问题，无法开展市级初验的地区，选择市
县联合验收或者县级交叉检查的方式开展验
收工作，各级部门要做好验收的监督管理工
作。对于无法满足划定指标的县（市、区），
可市级调平，市级无法调平的，经省厅领导
一致同意后，采取省级调平的方式，确保整
省的“两区”划定面积满足农业农村部下达
的省级任务指标。
（五）统一县级行政区界线
县级行政区界线不统一，会增加后期省
级合库的负担，以及省级质检软件检查项中
片块重叠性检查的通过率，因此，省农业农
村厅统一采用国土部门认可的县级行政区界
线，下发给涉及“两区”划定的县（市、区），
为省级后期工作夯实基础。
（六）加强与“两区”划定技术单位和
局方的沟通
良好的沟通可以增进人员之间的了解，
减少冲突、化解矛盾。针对省级验收工作中
检查出的数据一致性、存在不合理地块等问
题，“两区”划定技术单位整改完成后，可
先汇交电子版的数据库、图件资料、文档资
料等，待省级验收合格后，技术单位联系局
方加盖公章，这样可减轻各级部门以及“两
区”划定技术单位的人力、物力、财力。
五、结语
本文综合分析了“两区”省级验收工作
中遇到的难点及探究难点的解决措施，其他
验收项目或者地区可参考本文提供的措施，
制定相应的管理规范或规则，确保汇交至农
业农村部的“两区”划定成果数据准确、可
靠、高质量。
参考文献
[1]粮食生产功能区和重要农产品生产
保护区划定成果验收办法（试行）.农办规
[2019]50号[Z].
[2]粮食生产功能区和重要农产品生
产保护区划定成果划定规范（报批稿）
[Z].2019-04-17.
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