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第１卷㊀第３期２０２１年９月
林㊀草㊀政㊀策㊀研㊀究
ＪｏｕｒｎａｌｏｆＦｏｒｅｓｔｒｙａｎｄＧｒａｓｓｌａｎｄＰｏｌｉｃｙ
Ｖｏｌ １㊀Ｎｏ ３Ｓｅｐ ２０２１
窦亚权１㊀赵一如２㊀何友均１㊀赵晓迪１
(１㊀中国林业科学研究院林业科技信息研究所㊀北京㊀１０００９１ꎻ
２㊀北京林业大学水土保持学院㊀北京㊀１０００８３)
㊀收稿日期:２０２１－０９－１１
０１０２－１７３６)ꎻ㊀㊀㊀㊀㊀㊀国家林业科技创新发展与研究项目 气候变化背景下全球原木减排潜力与分配机制研究 (５００１０２－１７２４)㊀第一作者：窦亚权(１９９４－)ꎬ男ꎬ博士生ꎬ研究方向为林业经济理论与政策㊁资源与环境经济学ꎮＥ－ｍａｉｌ:５６２５８６２０５＠ｑｑ ｃｏｍ
㊀通信作者：赵晓迪(１９８９－)ꎬ女ꎬ博士ꎬ副研究员ꎬ研究方向为林业政策与生态经济ꎮＥ－ｍａｉｌ:ｅｄｉｓｏｎ１９８９０９１８＠１２６ ｃｏｍ
摘要：管理机构调整优化是政府部门深刻领会和认真贯彻中央要求㊁践行深化行政体制改革的重要举措ꎮ文中梳理１９４９年以来中国草原管理机构的设置历程ꎬ总结草原管理机构的设置特点：中国草原管理机构经历农业部畜牧业司草原处㊁全国畜牧总站草业处㊁农业部草原监理中心㊁国家林业和草原局草原管理司等不同的管理部门ꎬ草原管理机构的设置级别主要由草原开发程度决定㊁职能由草原主要用途决定ꎮ纵观国内外发展形势ꎬ中国草原管理工作面临着草业全球化进程日益加快㊁世界草原资源竞争日益加剧和气候问题在国际政治议程中地位不断提高等国际形势ꎬ以及建设生态文明迫切要求草原加快构筑生态安全屏障㊁保障和改善民生迫切需要发挥草原就业和增收潜力㊁推动社会文化大发展迫切需要繁荣草原生态文化等国内形势ꎮ基于此ꎬ提出新形势下中国草原管理机构调整优化需要考虑外部经济性㊁信息有效性㊁激励相容性㊁主体能动性和人才专有性的政策建议ꎬ以期为优化草原管理机构设置㊁有效发挥草原管理机构职能作用提供科学依据和决策参考ꎮ
关键词：草原管理机构ꎻ设置ꎻ新形势ꎻ优化建议中图分类号:Ｓ８１２ ５㊀㊀㊀文献标识码:Ａ㊀㊀㊀文章编号:２０９６－９５４６(２０２１)０３－００５５－０７
ＤＯＩ:１０.１２３４４/ｌｃｚｃｙｊ.２０２１.０９.１１.０００１
中国最大的草原窦亚权ꎬ赵一如ꎬ何友均ꎬ等.１９４９年以来中国草原管理机构设置及优化[Ｊ].林草政策研究ꎬ２０２１ꎬ１(３):５５－６１.
ＴｈｅＥｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔＨｉｓｔｏｒｙａｎｄＯｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎｏｆＧｒａｓｓｌａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔ
ＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｉｎＣｈｉｎａＳｉｎｃｅ１９４９
ＤｏｕＹａｑｕａｎ１㊀ＺｈａｏＹｉｒｕ２㊀ＨｅＹｏｕｊｕｎ１㊀ＺｈａｏＸｉａｏｄｉ１
(１ ＲｅｓｅａｒｃｈＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＦｏｒｅｓｔｒｙＰｏｌｉｃｙａｎｄＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎꎬＣｈｉｎｅｓｅＡｃａｄｅｍｙｏｆＦｏｒｅｓｔｒｙꎬＢｅｉｊｉｎｇ１０００９１ꎬＣｈｉｎａꎻ
２ ＳｃｈｏｏｌｏｆＳｏｉｌａｎｄＷａｔｅｒＣｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎꎬＢｅｉｊｉｎｇＦｏｒｅｓｔｒｙＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙꎬＢｅｉｊｉｎｇ１０００８３ꎬＣｈｉｎａ)
Ａｂｓｔｒａｃｔ:Ｔｈｅｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎａｎｄａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｏｆｇｒａｓｓｌａｎｄｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｉｓａｎｉｍｐｏｒｔａｎｔｍｅａｓｕｒｅｆｏｒｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓｔｏｄｅｅｐｌｙｕｎｄｅｒｓｔａｎｄａｎｄｅａｒｎｅｓｔｌｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔｔｈｅｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓｏｆｔｈｅｃｅｎｔｒａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄｔｏｃａｒｒｙｏｕｔｔｈｅｄｅｅｐｅｎｅｄｒｅｆｏｒｍｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｓｙｓｔｅｍ ＩｎｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅꎬｔｈｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｈｉｓｔｏｒｙｏｆｇｒａｓｓｌａｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｉｎＣｈｉｎａｓｉｎｃｅ１９４９ｗａｓｃｏｍｂｅｄꎬａｎｄｔｈｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓｏｆｇｒａｓｓｌａｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｗｅｒｅｓｕｍｍａｒｉｚｅｄ:Ｃｈｉｎａ ｓｇｒａｓｓｌａｎｄ
㊀㊀㊀㊀
林㊀草㊀政㊀策㊀研㊀究
㊀第１卷
ｍａｎａｇｅｍｅｎｔｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｈａｖｅｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｄｄｉｆｆｅｒｅｎｔｍａｎａｇｅｍｅｎｔｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓꎬｓｕｃｈａｓｔｈｅＤｉｖｉｓｉｏｎｏｆＧｒａ
ｓｓｌａｎｄｏｆｔｈｅＭｉｎｉｓｔｒｙｏｆＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅＡｎｉｍａｌＨｕｓｂａｎｄｒｙＤｅｐａｒｔｍｅｎｔꎬＧｒａｓｓＩｎｄｕｓｔｒｙＤｉｖｉｓｉｏｎｏｆＮａｔｉｏｎａｌＡｎｉｍａｌＨｕｓｂａｎｄｒｙＳｔａｔｉｏｎａｎｄＧｒａｓｓｌａｎｄＳｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎＣｅｎｔｅｒｏｆｔｈｅＭｉｎｉｓｔｒｙｏｆＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅｔｏＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＧｒａｓｓｌａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔｏｆＮａｔｉｏｎａｌＦｏｒｅｓｔｒｙａｎｄＧｒａｓｓｌａｎｄＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｔｈｅｓｅｔｔｉｎｇｌｅｖｅｌｏｆｇｒａｓｓｌａｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｉｓｄｅｔｅｒｍｉｎｅｄｂｙｔｈｅｄｅｇｒｅｅｏｆｇｒａｓｓｌａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔꎬａｎｄｔｈｅｆｕｎｃｔｉｏｎｓａｒｅｄｅｔｅｒｍｉｎｅｄｂｙｔｈｅｍａｉｎｕｓｅｓｏｆｇｒａｓｓｌａｎｄ ＬｏｏｋｉｎｇａｔｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｉｔｕａｔｉｏｎａｔｈｏｍｅａｎｄａｂｒｏａｄꎬＣｈｉｎａ ｓｇｒａｓｓｌａｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｉｓｆａｃｉｎｇｔｈｅｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｓｉｔｕａｔｉｏｎｓｕｃｈａｓｔｈｅａｃｃｅｌｅｒａｔｉｎｇｐｒｏｃｅｓｓｏｆｇｒａｓｓｌａｎｄｇｌｏｂａｌｉｚａｔｉｏｎꎬｔｈｅｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｃｏｍｐｅｔｉｔｉｏｎｆｏｒｇｒａｓｓｌａｎｄｒｅｓｏｕｒｃｅｓｉｎｔｈｅｗｏｒｌｄａｎｄｔｈｅｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｓｔａｔｕｓｏｆｃｌｉｍａｔｅｉｓｓｕｅｓｉｎｔｈｅｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｐｏｌｉｔｉｃａｌａｇｅｎｄａꎬａｓｗｅｌｌａｓｆｏｒｔｈｅｄｏｍｅｓｔｉｃｓｉｔｕａｔｉｏｎꎬｔｈｅｕｒｇｅｎｔｎｅｅｄｔｏｓｐｅｅｄｕｐｔｈｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆｅｃｏｌｏｇｉｃａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｂａ
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Ｋｅｙｗｏｒｄｓ:ｇｒａｓｓｌａｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎꎻｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｈｉｓｔｏｒｙꎻｔｈｅｎｅｗｓｉｔｕａｔｉｏｎꎻｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ
㊀㊀１９４９年以来ꎬ我国政府机构经历过多次改革ꎬ每次政府机构改革都是在不同经济社会背景下进行的ꎬ也指向一个新的改革目标ꎮ中共十八届三中全会提出完善和发展中国特社会主义制度㊁推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标ꎬ其中深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分ꎮ
草原是陆地生态安全的重要屏障ꎬ具有涵养水源㊁保持水土㊁净化空气㊁维护生物多样性㊁应对气候变化等诸多功能ꎬ在调节气候㊁改善土质㊁防治水土流失㊁保持生物多样性等方面发挥着举足轻重的作用[１]ꎮ我国是世界草原大国ꎬ天然草原面积(３ ９３亿ｈｍ２)占国土总面积的４０ ９３％ꎬ是农田面积的３倍多[２]ꎮ草原管理机构作为草原产业高质量发展的主要载体ꎬ机构改革经历了哪些阶段?机构改革过程有哪些特点?草原产业发展面临怎样的形势?如何进一步调整优化机构设置?这些问题值得学者思考和研究ꎮ
基于此ꎬ文中梳理１９４９年以来我国草原管理机构的设置历程ꎬ总结草原管理机构的设置特点ꎬ分析草原发展面临的国内外形势ꎬ并在此基础上提出新形势下我国草原管理机构调整优化需要考虑的问题和建议ꎬ以期为优化草原管理机构设置㊁有效发挥草原管理机构职能作用提供科学依据和决策参考ꎮ
１㊀我国草原管理机构的设置
我国现代草原管理机构分为中央草原管理机构和地方草原管理机构[３－４]ꎮ中央草原管理机
构经由农业部畜牧业司㊁全国畜牧总站㊁农业部草原监理中心和国家林业和草原局草原管理司等设置历程ꎮ地方各级草原管理机构一般由草原行政主管机构㊁草原监督管理机构和草原技术推广机构组成ꎮ
１ １㊀农业部畜牧业司草原处
１９４９年１０月１９日ꎬ中央人民政府委员会
６５
㊀第３期
㊀
窦亚权㊀赵一如㊀何友均ꎬ等:１９４９年以来中国草原管理机构设置及优化
㊀
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召开第三次会议ꎬ决定设立中央人民政府农业
部ꎮ农业部内设畜牧兽医司ꎬ负责全国畜牧㊁
兽医㊁草原行政管理和技术指导事宜ꎻ同年１２
月ꎬ全国各大行政区陆续成立农林部ꎬ西北大
区增设畜牧部ꎮ至此ꎬ草原管理机构开始运行ꎬ
并在畜牧㊁兽医㊁草原行业管理中发挥了重要
作用ꎮ１９５４年ꎬ各大行政区撤销ꎬ各省(自治
区㊁直辖市)成立畜牧兽医局ꎬ农业部设畜牧
兽医总局ꎮ１９５６年６月ꎬ农业部印发«关于建
立畜牧兽医工作站的通知»ꎬ要求各地建立畜牧
兽医工作站ꎬ负责畜牧㊁兽医技术服务等工作ꎮ１９７０年６月ꎬ中共中央决定撤销农业部ꎬ将国务院农林办公室㊁农业部㊁林业部㊁水产部㊁
农垦部合并ꎬ成立农林部ꎻ同时ꎬ将农业部畜
牧局撤销ꎬ在农林部农业组内设畜牧小组ꎮ１９７８年７月ꎬ经国务院批准ꎬ成立农林部畜牧总局ꎬ下设草原处ꎮ１９７９年２月ꎬ第五届全国人民代表大会常务委员会决定撤销农林部ꎬ成立农业部㊁林业部ꎮ１９８２年５月ꎬ国务院机构改革将农业部㊁农垦部㊁国家水产总局合并ꎬ成立农牧渔业部ꎬ部内设畜牧局ꎬ畜牧局内设草原处ꎮ１９８８年４月ꎬ农牧渔业部更名为农业部ꎬ一直延续至２０１８年ꎮ２００４年７月ꎬ农业部畜牧兽医局分设为畜牧业司和兽医局ꎬ畜牧业司下设草原处至２０１８年机构改革前ꎮ
纵观近７０余年的历程ꎬ农业部几经合并㊁
分设ꎬ畜牧业司也历经畜牧兽医司㊁畜牧兽医
总局㊁畜牧局㊁畜牧小组㊁畜牧总局㊁畜牧兽
医局等发展过程ꎬ但草原处从１９７８年开始至２０１８年一直作为畜牧业司的一个内设机构ꎬ承担着草原行政管理工作ꎬ其职能也经历了不断变化和完善的过程ꎮ
１ ２㊀全国畜牧总站草业处
为进一步加强畜牧兽医行业技术推广和服
务工作ꎬ１９８２年４月ꎬ经国务院批准ꎬ农业部
成立全国畜牧兽医总站ꎻ同年１０月ꎬ农牧渔业
部印发«关于全国畜牧兽医总站体制㊁任务和
职责范围的暂行办法»ꎬ明确规定全国畜牧兽医
总站是部属司局级事业单位ꎬ由部授权畜牧局
归口管理ꎮ总站自成立至１９８４年前ꎬ一直与农林渔业畜牧局合署办公ꎻ１９８４年之后ꎬ全国畜牧兽医总站独立办公ꎬ内设饲草饲料处ꎬ负责草原㊁饲料技术推广和服务等工作[５]ꎮ２００１年７月ꎬ全国畜牧兽医总站饲草饲料处更名为草业
饲料处ꎬ负责草原技术推广和服务等工作ꎮ２００６年３月ꎬ全国畜牧兽医总站分设为全国畜牧总站和中国动物疫病预防控制中心ꎬ原中国饲料工业协会并入全国畜牧总站ꎬ２块牌子合署办公ꎬ草业饲料处更名为草业处ꎮ
全国畜牧总站草业处(２００１年之前为饲草饲料处ꎬ２００１ ２００６年为草业饲料处)自１９８２年成立以来ꎬ积极参与草原立法工作ꎬ认真组织实施草原鼠虫害防治和草原飞播改良项目ꎬ组织㊁指导草原
牧草种质资源保护和管理工作ꎬ组织开展草品种审定和区域试验工作ꎬ开展草种生产经营许可证的审核和草品种质量监督管理工作ꎬ承担牧草品种及草原方面标准和技术规范的制(修)订工作ꎬ充分履行了技术推广和服务职能ꎬ为草原生态保护建设和草业发展作出了积极贡献ꎮ
１ ３㊀农业部草原监理中心
进入２１世纪以来ꎬ草原执法监督工作作为草原产业发展不可或缺的一部分逐步被提到重要议事日程ꎮ２００１年７月ꎬ经农业部人事劳动司批准ꎬ在全国畜牧兽医总站加挂农业部草原监理中心牌子ꎬ下设草原保护处㊁草原监理与监测处ꎮ２００２年９月ꎬ国务院印发的«关于加强草原保护与建设的若干意见»明确提出ꎬ要依法加强草原监督管理工作ꎬ加强草原监督管理队伍建设ꎮ在这种背景下ꎬ２００３年经中央机构编制委员会办公室同意ꎬ农业部正式成立草原监理中心ꎮ２００３年４月ꎬ明确农业部草原监理中心是农业部直属事业单位ꎬ为正局级ꎬ财政补贴编制４０名ꎮ农业部草原监理中心与农业部草原防火指挥部办公室合署办公ꎬ承担农业部草原防火指挥部办公室的日常工作ꎬ对外可使用 农业部草原防火指挥部办公室 牌子ꎮ２００７年１１月ꎬ经农业部批准ꎬ草原监理中心内设机构调整为办公室㊁执法监督处㊁保护处㊁防火处㊁指导处㊁监测处和宣传信息处７个
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林㊀草㊀政㊀策㊀研㊀究
㊀第１卷
处室ꎮ
农业部草原监理中心的成立ꎬ是我国草原执法监督史上一个重要的里程碑ꎮ草原监理中心成立以来ꎬ认真履行职责ꎬ在指导地方各级草原监理机构查处草原违法案件㊁开展草原监理人员培训和普法宣传㊁协调解决草原所有权和使用权争议㊁推进地方草原监理体系建设㊁推进草原立法㊁开展草原资源与生态监测㊁强化草原防火㊁落实草畜平衡等草原保护制度㊁开展草原野生植物资源管理ꎬ及草原生态建设项目的组织实施和监督检查等方面做了大量卓有成效的工作ꎬ对维护生态安全㊁保护草原资源㊁保障牧民利益起到了重要作用ꎮ
１ ４㊀国家林业和草原局草原管理司
中共十八大以来ꎬ习近平总书记从生态文明建设的整体视野提出 山水林田湖草是生命共同体 的论断ꎬ强调 统筹山水林田湖草系统治理 全方位㊁全地域㊁全过程开展生态文明建设 ꎮ我国草原大多位于边疆㊁山区及少数民族地区ꎬ其发展对维护生态安全㊁巩固社会稳定㊁提升牧民生活具有重要意义ꎮ在此背景下ꎬ２０１８年初的政府机构改革组建了国家林业和草原局ꎬ设草原管理司[６]ꎬ其职能主要是负责全国草
原行政执法监督工作ꎬ指导草原保护工作ꎬ负责草原禁牧㊁草畜平衡和草原生态修复治理工作ꎬ组织实施草原重点生态保护修复工程ꎬ监督管理草原的开发利用ꎬ负责全国草原资源动态监测等ꎮ
总体而言ꎬ１９４９年以来ꎬ草原管理不断规范化ꎬ中央及地方管理机构逐步健全ꎬ在保护草原资源㊁提升牧民生活㊁推动生态文明建设等方面起到了重要作用ꎮ草原管理机构设置总体呈现出以下特点:１)草原管理机构设置级别主要由草原开发程度决定ꎮ草原作为最初的生产饲料ꎬ畜牧业在社会经济中的地位越高㊁作用越大时ꎬ则草原管理机构的级别越高㊁职能越广ꎮ２)草原管理机构设置职能由草原主要用途决定ꎮ１９４９年后ꎬ随着我国综合实力的不断提高和环境问题的日益严重ꎬ草原的生态功能逐渐得到重视ꎬ草原从以畜牧业生产饲料为主转为经济功能和生态功能并重ꎮ为了指导全国草原执法监督ꎬ草原监理中心应运而生ꎮ进入２１世纪ꎬ实施可持续发展战略ꎬ同时也将保护资源和环境作为我国的基本发展战略ꎬ草原保护建设转为以发挥生态功能为主ꎬ草原管理机构也由农业部畜牧业司转为自然资源部下属的国家林业和草原局草原管理司ꎮ
２㊀我国草原管理工作面临的国内外形势经济全球化给人类生产生活带来了巨大影响ꎬ随着经济发展与环境保护的关系逐渐被认知ꎬ人类对人与自然的关系有了重新认识和解读ꎬ开始重视草原发展在生态环境保护中的重要作用[７－８]ꎮ当前ꎬ保护草原㊁减少毁草㊁应对气候变化等生态问题已成为人们的共识ꎬ绿革命已成为历史的必然ꎬ成为全球性的运动ꎬ并衍生出了一系列新的国际规则ꎬ而这也给我国草原管理工作带来了机遇和挑战ꎮ
２ １㊀我国草原管理工作面临的国际形势２ １ １㊀草业全球化进程日益加快
１)草业生产的全球化ꎮ当前ꎬ世界各国和地区的草原产业生产过程逐渐形成了环环相扣㊁不可分割的链条ꎬ国际分工日益形成ꎬ跨国公司的全球化草业经营成为推动草业全球化的主体力量和表现形式ꎮ大型草业跨国公司和草业生产企业特别是饲草加工企业多从全球视角配置资源㊁组织生产和销售ꎬ在不断增加原料进口的同时ꎬ努力将草业生产转移到草原资源丰富和劳动力成本低的发展中国家ꎮ
２)草业投资的全球化ꎮ经济全球化的进一步发展带动了金融资本和运行机制的一体化进程ꎮ全球金融市场一体化极大推动了草业资本的全球性流动ꎬ形成全世界范围内的草业投资自由化ꎬ主要表现为发达国家草业跨国公司资本不断向发展中国家流动ꎬ从事资源培育㊁草原开发和饲草加工以及饲草产品销售ꎻ发展中草业大国的大型企业也不断增加海外投资ꎬ开展海外草原开发ꎬ配置资源ꎮ
３)草业产品贸易的全球化ꎮ随着经济全球化进程的逐步发展ꎬ产品贸易的全球化和自由
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窦亚权㊀赵一如㊀何友均ꎬ等:１９４９年以来中国草原管理机构设置及优化
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化也在不断加快ꎬ这种改变将推动草原产品贸易的区域化和全球化ꎮ总体上看ꎬ草原产品贸易总量和金额逐年增长ꎬ很多国家积极参与草原产品贸易活动ꎬ并在不断调整进出口关税等贸易政策ꎬ而这可能会调整草业投资的方向和模式ꎬ从而改变草业贸易的模式和方向[９]ꎮ２ １ ２㊀世界草原资源竞争日益加剧
随着草原产业快速发展ꎬ世界对草原资源的需求量越来越大ꎬ但可利用的草原资源供给量却越来越少ꎮ其原因主要为：一方面ꎬ世界草原在过去２５年中呈减少态势ꎻ另一方面ꎬ随着生态环保意识增强ꎬ世界各国加强草原等自然资源保护ꎬ越来越多的国家对外国草业投资和干草等初级产品出口采取限制措施ꎮ这些因素造成世界草原资源供给缺口ꎬ加剧了主要草原产业大国的资源短缺和彼此之间的竞争ꎮ２ １ ３㊀气候问题在国际政治议程中地位不断提高
㊀㊀随着气候问题在国际政治议程中的地位不断提高ꎬ国际层面逐渐认识到草原等自然资源在环境保护中的战略地位ꎬ其产业得到普遍关注ꎬ已成为全球应对气候变化㊁治理环境㊁改善水土流失等的主要途径之一ꎬ草原产业发展也从较为单一的饲草生产模式逐步成为国际政治㊁经济㊁文化㊁外交等综合性的社会公益事业ꎮ同时ꎬ气候变化也是当前人类面临的最紧迫问题之一ꎬ各国都在尝试寻解决气候变化难题的方案ꎬ草原在缓解气候变暖㊁改善二氧化碳排放㊁涵养水源等方面具有重要作用ꎬ哪个国家能有效保护
草原资源ꎬ也就将抢占一定的竞争优势[１０]ꎮ
２ ２㊀我国草原管理工作面临的国内形势２ ２ １㊀建设生态文明迫切要求草原加快构筑生态安全屏障
㊀㊀草原作为生态系统的组成部分ꎬ是生态文明建设的主体ꎬ是陆地上面积最大的生态保护屏障ꎬ其特有的防风固沙㊁涵养水源㊁保持水土㊁净化空气以及维护生物多样性等综合功能ꎬ在保护生态安全方面具有不可替代的作用ꎮ生态环境问题已成为制约我国经济社会健康发展的主要因素ꎬ生态产品也成为人们急需的产品ꎮ草原是黄河㊁长江等重要江河的发源地ꎬ是巨大的碳库和重要的动植物物种资源库ꎮ草原生态状况的好坏ꎬ直接关系到国家整体的生态安全ꎮ
２ ２ ２㊀保障和改善民生迫切需要发挥草原就业和增收潜力
㊀㊀提升牧民生活水平是巩固脱贫攻坚成果㊁实现科学发展的根本出发点和落脚点ꎮ牧区低收入人口相对集中ꎬ经济社会发展相对滞后ꎬ民生问题更为突出ꎮ我国草原产业包含国民经济一㊁二㊁三产业门类ꎬ产业链条长㊁涵盖范围广㊁产品种类多ꎬ能够提供大量就业岗位ꎮ因此ꎬ发展草业是缓解社会就业矛盾㊁促进增收潜力最现实㊁最直接㊁最可行的渠道ꎬ拉内需㊁促就业㊁保民生需要充分发挥草业就业蓄水池和增收保障作用[１１－１２]ꎮ
２ ２ ３㊀推动社会文化大发展迫切需要繁荣草原生态文化
㊀㊀生态文化是推进生态文明建设的强大动力ꎬ是传承中华民族优秀传统文化与生态智慧㊁融合现代文明成果与时代精神㊁促进人与自然和谐共存的重要载体ꎮ在人与自然关系的问题上ꎬ与其他区域文化相比较ꎬ草原文化诞生于相对艰苦的自然环境ꎮ特殊的客观条件和历史境遇催生了天人和谐的生态理念ꎮ这些优秀的生态文化不仅将人当作自然的一部分ꎬ而且将自然当作敬奉的对象ꎬ以一种敬畏的心情崇尚自然㊁护卫自然ꎮ草原在生态文化发展中具有重要作用ꎬ其中蕴含的生态理念在草原文化体系中居于统领地位ꎬ对于当今生态文明建设也具有重要的传承和借鉴意义ꎮ
３㊀新形势下我国草原管理机构调整优化的思考
㊀㊀应对气候变化ꎬ既要重视森林也要重视草原ꎮ草原植物对森林固碳有促进和补充作用ꎻ草原不仅是生态型碳库ꎬ更是经济型㊁社会型碳库ꎬ其固碳能力决不可轻视ꎮ草原在应对全球气候变化中有不可替代的作用ꎮ世界上很多
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