新形势下我国稳外资面临的挑战及应对房裕
【摘要】后金融危机时代，国际政治经济格局加速演变，全球投资环境发生深刻剧变，我国外商投资受发达国家和其它发展中国家“双向挤压”愈发凸显，新冠肺炎疫情的影响，进一步加剧了引资留资的难度。为更好“稳外资”，短期内我国应全面抓好“稳外资”政策落实力度，帮助外企复工复产，提振外商投资信心；
中长期应推动高水平对外开放，持续优化营商环境，增强引资的竞争力，提升引资质量水平。
【关键词】稳外资；
外资转移；
对外开放；
营商环境
近两年来，在美国重大战略调整影响和带动下，全球投资环境发生了重大变化。美欧等发达国家在进一步加强外资安全审查的同时，通过大幅减税等措施鼓励本国海外企业投资及收入回流，对全球投资格局产生重要影响。与此同时，许多发展中国家愈发重视外資，不断优化营商环境和调整引资政策，提升外资吸引力。当前，由于新冠疫情对全球经济发展的影响，使得我国吸引外资面临前所未有的挑战。
在此背景下，打好政策“组合拳”，全力以赴“稳外资”，不仅事关我国全面开放新格局形成和经济高质量发展，而且对稳就业、稳金融、稳外贸、稳投资、稳预期与落实“六保”至关重要，具有重大意义。
金融危机的影响一、新形势下我国外商投资发展态势
国际金融危机影响叠加新冠肺炎疫情冲击，使全球经济正经历大萧条以来最严重衰退，国际投资合作面临更加复杂严峻的形势，我国吸引外商投资遭遇波折。
（一）外资引进呈波动发展
后金融危机时代，特别是进入2018年以来，美国不断升级贸易摩擦，我国经济发展外部环境日益错综复杂严峻。基此，中央坚持“稳中求进”工作总基调，围绕深化对外开放，启动实施“稳外资”行动计划。完善利用外资政策体系，推进自贸试验区和自由贸易港建设，深化“放管服”改革，加大投资促进和保护力度，在全球跨国直接投资锐减13%
的情形下，2018年，我国实际吸收外资呈现逆势增长，达到1383.1亿美元，较2017年小幅增加1.5%。到了2019年，全国实际利用外资1381.3亿美元，较2018年降低0.13%。2020以来，受新冠疫情大范围暴发影响，1-6月全国实际利用外资为679.3亿美元，同比下降4%。短期内，我国应扎实推进外资“稳存量”工作，谨防外商投资继续下滑。
（二）外资转移值得警惕
世界经济低迷叠加新冠疫情影响，全球引资竞争加剧，短期内应警惕外资撤离中国的风险。一方面，近两年来人民币对美元汇率呈逐渐下跌走势，2019年8月8日的破“7”事件对提升出口效果有限，但却加剧了资本外逃风险；
另一方面，新冠疫情在全球的严重形势导致生产严重失序，全球供应链断裂风险加剧，极易引发外资回流及转移。
2019年5月，中国欧盟商会对旗下会员企业调查显示，6%的企业准备将部分供应链迁出中国，4%的企业计划减少在华投资。同年12月，中国美国商会对其239家在华企业调查显示，22.7%的企业将把供应链移出中国，19.7%的企业正考虑外迁供应链，33.2%的企业将推迟或取消扩大再投资。据路透社报道，2020年4月，美国白宫经济顾问拉里·库德洛提议，以回流支出100%直接费用化的方式，吸引美国企业从中国搬回美国。与此同时，日本政府准备出资158亿人民币，资助日本企业将其生产链撤出中国。对此，我国应高度警惕产业链异动，并客观分析和全面评估其影响，提前谋划应对措施，谨防发生外资大规模撤离风险。
二、新形势下我国稳外资面临严峻挑战
新形势下，我国“稳外资”面临外部环境挑战和内部条件约束“双重压力”，全年稳外资目标任务依然复杂艰巨。
（一）全球投资持续低迷，新一轮引资竞争加剧
全球对外投资规模下降。金融危机爆发至2017年，全球对外直接投资（FDI）流入较之前仍处于高位区间波动。但进入2018年以来，受全球经济低迷与中美贸易摩擦影响，2018年全球FDI表现不佳。2019年12月，联合国贸发会议（UNCTAD）公布的《世界投资报告》显示，受美国税改及部分经济体强化外资安全审查等政策影响，2018年全球对外直接投资总额为1.3万亿美元，比2017年减少13%，其中发达经济体FDI与发展中经济体FDI分别下降了40%和10%。2019年，全球FDI较预期继续下降，且新兴市场FDI已降至20年来新低水平。进入2019年12以来，新冠肺炎疫情在全球的爆发，世界产业链和供应
链再遭重创。2020年3月，联合国贸发会议（UNCTAD）发布的最新报告预计，2020年全球经济增长率可能降至1.5%，为疫情暴发前预估的50%，或创近10年来新低水平。从当前形势看，2020年世界经济衰退或成大概率事件，短期内新冠疫情对全球经济的影响将高于2008年金融危机。2020年4月，联合国贸发会议发布的《全球投资趋势监测报告》指出，受新冠疫情冲击，2020—2021年全球FDI将大幅减少30%～40%。今年以来，外资企业生产经营受疫情冲击，利润再投资的空间不断下降，短期内扩大投资的意愿严重不足。
国际引资竞争愈发激烈。特朗普政府执政后，力推“美国优先”单边主义和保护主义，逆全球化思潮暗流涌动。在美国通过税改等政策促使本国企业回流示范和带动下，欧盟、日本等纷纷实施“再工业化”战略，出台一系列优惠政策，旨在鼓励本国企业回流和吸引外资。与此同时，众多发展中国家为促进经济恢复与发展，竞相出台外资引进优惠政策，形成愈发激烈的竞争态势。如越南推出国家产业规划与外资优惠政策、柬埔寨对国际投资迁入予以优惠、印度尼西亚放宽外资准入限制、马其顿持续优化营商环境等。发达国家和发展中国家更为激烈的引资“双向挤压”，加剧了我国“稳外资”的难度。全球经济贸易增长放缓，跨国直接投资持续低迷，国际引资竞争骤然加剧，我国利用外资面临更加复杂多变的形势。
（二）国内条件约束趋紧，新形势降低外资预期
传统引资优势逐渐弱化。长期以来，我国通过廉价土地和劳动力成本、以市场换技术、不计生态污染及税收优惠等政策引进外资，取得显著成效。我国经济发展进入新常态后，劳动力、土地和自然资源等要素成本大幅上升，生态环境约束加大，部分行业产能过剩突出，依托廉价要素资源吸引外资的传统优势渐弱。与此同时，国内企业通过“干边学”，其核心能力、动态能力及可持续竞争能力日益增强，国内市场对外商投资的吸引力不断降低。因此，外资企业特别是劳动密集型企业，逐渐将价值链的部分环节乃至整体转移至劳动力和土地等成本较低廉的东南亚、南亚和非洲等地区。此外，部分企业开始考虑或已暂缓在华投资计划。若不能有效提振外资在我国投资的预期和信心，有可能会导致产业链加速对外转移，风险不容小觑。加快发展新经济培育新优势，实现新旧动能接续转换，重塑市场优势，迫在眉睫。
营商环境亟待持续改善。在全面深化改革进程中，我国坚定不移优化营商环境，并取得显著成效。世界银行《营商环境报告2020》显示，我国营商环境全球排名再度提升，攀升至第31位，位居全球前40，较2019年提升15位，但仍存在一些短板和薄弱环节。一是在市场化建设方面，应真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，打造外资与内资企业
更加公平竞争的市场环境，努力建设服务型政府，更好发挥政府监管和调控作用。同时，进一步完善外资准入负面清单管理制度，提高透明度和可操作性。二是在法制化方面，在新修订的《外商投资法》基础上，补充完善《外商投资法实施细则》，彰显《外商投资法》立法原则，保障法规有效落实，切实维护外资企业合法权益。三是在国际化方面，以全球化视野施行更高水平的贸易和投资自由便利化政策，全面落实外资国民待遇和最惠国待遇，着力营建稳定公平透明及可预期的营商环境，形成更具吸引力和竞争力的全球外商投资生态圈。四是在监管方面，树立包容、普惠和创新的监管理念，以法制化和制度化建设为抓手，重塑投资政策环境，降低企业交易成本，提高外资吸引力。疫情过后，我国经济发展正处于新旧经济转换关键期，大力培育新动能需充分激发各类市场主体活力，应平等对待内资企业、外商投资企业等各类市场主体，特别是要保障外企依法平等使用各类生产要素及享受政策支持。
疫情降低外商投资预期。中美贸易摩擦叠加新冠肺炎疫情，给我国利用外资参与全球价值链带来严重冲击。疫情暴发至今，国内生产秩序遭遇严重影响，给外资企业复工复产带来较大负面作用。更为重要的是，由此引致的市场环境、国内消费和投资环境变化，增加了外资企业对华投资悲观预期，其生产和经
营活动受到明显抑制。2020年下半年，世界经济形势依然复杂严峻，影响全球对外直接投资的不确定性及不稳定性因素依然较多，我国稳外资目标任务任重道远。
三、新形势下我国稳外资的对策建议
新形势下，我国稳外资正面临国际投资环境变化和国内条件深刻变迁双重挑战。目前，尽管我国在外资准入政策、法制建设、平台构建、投资促进与保护等方面已取得显著成效，但稳外资的任务依然繁重艰巨，需精心谋划，做好有效应对措施。
（一）短期内政策着力点：抓好政策落实，复生产稳预期
深入调研分析，解决外企复工复产难题。在全国范围快速启动疫情对外资企业影响的调研工作，全面分析和客观评估不同规模、不同区域、不同行业外资企业因疫情所产生的难点、堵点和痛点问题，加大精准施策力度，切实帮助外资企业解决难题、减轻负担。加快研究出台精准化专项政策，提高金融服务质效，帮助中小微和劳动密集型外资企业提高融资便利化程度，降低企业融资成本，确保资金链正常运转，缓解企业融资难、融资贵及融资慢问题。对大中型企业特别是龙头外资企业，采取“一对一”服务机制，着力解决企业外部要素保障问题，确保供应链和产业链稳定，帮助企业渡过难关，加快推动外资企业及产业链协同复工复产。
多措并举协动，巩固提升外商投资信心。近年来，我国“稳外资”政策密集出台。2018年6月，国务院发布的《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施》指出，大幅度放宽市场准入与深化“放管服”改革，提升投资自由化、便利化水平；
2019年3月，国务院颁布的《外商投资法》强调，稳步推进投资促进与保护，确保外商投资合法权益，同年6月国家发改委颁布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》与商务部出台的《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》强调，进一步扩大外商投资准入；
2020年7月，国务院《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》明确提出，继续推进深化“放管服”改革优化营商环境工作，深度聚焦企业现实关切，提高服务企业便利度。与之相呼应，各级地方政府也积极部署，创新出台引资稳资举措。中央和地方政府外资政策持续加码，将引外资和稳外资推向一个新的高度，彰显了我国坚定扩大自主对外开放、稳住外资基本盘的决心和力度。多举措协同发力，强化并提升外商投资预期和信心，加快推动外商投资回稳复苏。
（二）中长期政策着力点：扩大对外开放，优化营商环境
继续扩大对外开放。从国际层面看，逆全球化思潮暗流涌动，部分国家单边主义和贸易保护主义日益盛行，其指向意在重构国际经贸规则，最大限度谋取单边利益；
从国内层面看，新常态下我国经济发展不平衡、不充分问题愈发明显，亟待通过进一步扩大对外开放推进重点领域改革深化，激发市场活力和社会创造力，提升发展内生动力。在稳外资用外资方面，应加大改革力度，推动外商投资及产业链扎根中国。一是完善对外开放产业布局。在强化制造业领域外资引进利用的同时，积极引导外资投向金融、医疗、教育、现代农业等领域，以及大数据、互联网、物联网和区块链等新技术衍生的电子商务、线上消费、线上教育等新业态。二是优化外商投资区域结构。深入推进新一轮对外开放与西部开发、中部崛起、东北振兴、京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展及粤港澳大湾区建设等开放战略紧密衔接；
完善中西部投资环境，落实配套政策，重点支持中西部优势产业有序对外开放，承接外商投资产业转移；
加大政策支持力度，积极引导外商投资西部地区生态农业、循环经济、清洁生产与现代服务业等领域；
加快东中西交通和信息网络基础设施建设，突破要素、商品和服务流动区域壁垒，构建东西双向互济开放新格局。三是扩大开放平台自主权限。进一步扩大自贸试验区、自由贸易港、国家级经开区及边境经合区等对外开放平台更大改革与创新发展自主权，持续释放制