新一轮金融调控监管体制改革
将有效提升金融服务实体经济能力
2023年3月10日，十四届全国人大一次会议表决通过、批准关于国务院机构改革方案。此次国务院机构改革方案包含13项改革内容，其中涉及金融监管领域的改革占了6项，足以凸显此次金融监管体制改革的重要性。新一轮的金融监管体制改革是基于我国经济社会发展需要进行的又一次自我变革，此次改革理顺了监管体系，压实了各方责任，实现了金融监管的全覆盖。后面随着金融监管体制改革的顺利推进，将有利于更好发挥监管效能，有效防范化解重大金融风险，持续提升金融服务实体经济的能力。
一、2008年全球金融危机后，主要发达国家和国际组织加快金融监管体制改革步伐
2008年全球金融危机发生后，越来越多的国家意识到传统的金融监管体制存在重大缺陷，已无法适应当前金融行业的发展要求。为此，在美英等发达国家和国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行（BIS）、巴塞尔银行监管委员会（BCBS）等国际组织的主导下，启动了新一轮的全方位、深层次的金融监管改革，采取了一系列以“严监管、强管控”为主要特征的重大金融改革措施。
危机后的金融监管改革主要是从监管深度和广度两方面来增强金融体系的抗风险能力。比如，在监管深度方面，并未片面通过抑制金融创新、降低金融活力来控制金融风险，而是通过一套全新的监管标准对金融风险进行更为准确的识别和计量，出台了巴塞尔协议Ⅲ以取代巴塞尔协议Ⅱ，对银行的资本提出了更高的监管要求。新出台的巴塞尔协议旨在通过对系统重要性银行业监管标准的修订与完善，构建起长期稳定的银行体系，最大限度避免金融危机的再度发生。在监管广度方面，考虑到了不同类型金融机构之间的相互影响，以及不同监管规则之间的相互作用，建立了相互独立又互为补充的监管规则体系。比如，制定了更为严格的中央对手方监管规则，有效降低银行体系的风险。又如，针对同类金融风险构建了多层级、多维度的监管体系，以弥补单个监管规则的局限和缺陷。
美英等主要发达国家也是积极吸取全球金融危机的经验和教训，结合本国实践对金融监管体制进行改革和优化。比如，2008年金融危机后，美国出台了《多德—弗兰克改革法案》，成立金融稳定监管理事会，形成“双层多头”的分权型监管模式。“双层”是指联邦政府和州政府均有监管权，“多头”则是对于面向同类金融机构有多家监管部门进行分权。在联邦层，面向商业银行的监管机构包括货币监理署、联邦存款保险公司，面向证券期货市场的监管机构有证券交易委员会、商品期货交易委员会，面向保险机构的有国家保险监督官协会、联邦保险办
公室等，而美联储对所有金融机构及控股公司都拥有全面的监管权。英国由金融危机之前的金融服务监管局统一监管的模式，逐步演变为由英格兰银行和金融行为监管局二元并立的双峰监管格局，其中英格兰银行承担了货币政策、宏观审慎监管、微观审慎监管等职能，金融行为监管局则完全独立于英格兰银行，对财政部和议会负责，主要负责所有金融机构的行为监管，即对经营中出现的有损消费者保护、市场诚信和竞争的行为进行干预制止。
实践表明，全球金融危机后，主要发达国家和国际组织主导的金融监管体制改革有效提高了金融体系抵御危机的能力，为我国新一轮的金融监管体制改革提供了很多借鉴和启示。
二、新一轮金融监管体制改革，是基于我国经济金融发展自我变革的需要
我国新一轮的金融监管体制改革是在前几轮改革的基础上，基于我国经济发展需求进行的自我变革。20世纪90年代，为理顺监管职责与适应金融业务多元化发展内在要求，人民银行划转政策性银行业务，证监会、保监会、银监会相继成立，形成“一行三会”的分业监管格局。2017年，为更好防范化解重大金融风险，国务院金融稳定发展委员会成立，此后，银监会、保监会合并成立银保监会，形成“一委一行两会”的监管格局。按照党的二十大部署，2023年开启新一轮金融监管体制改革，坚持党对金融工作的统一领导，组建中央金融委员会和重建
中央金融工作委员会，从顶层设计上强化了中央对金融工作的领导，体现了党中央对金融工作的重视。同时，在监管层面从“一行两会”的监管格局变成“一行一局一会”的监管格局，理顺了机构监管和功能监管、宏观审慎和微观审慎、审慎监管和行为监管之间的关系。本轮的金融监管体制改革主要有如下几个方面：
一是组建中央金融委员会和重建中央金融工作委员会，加强党对金融工作的领导。在国务院金融稳定发展委员会的基础上组建更高阶的中央金融委员会，同时重建中央金融工作委员会，有利于党中央对金融工作的集中统一领导，体现了金融安全在国家经济安全中的重要地位。本轮改革将金融工作上升到党中央决策议事层面，是符合客观现实和未来较长一段时间发展需求的，未来对于金融领域的监管将更加集中、层级将更加简化、管理将更加规范。
二是组建国家金融监督管理总局，统筹微观审慎与行为监管。在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局是为了解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题。新成立的机构作为国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，是落实将金融活动全部纳入监管的具体举措，体现出对金融活动全面监管、统一监管，既避免重复监管，又填补监管空白的综合考虑，有利于金融风险的防范、管理和处置。
三是证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构，资本市场更加受重视。证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构，将有效强化资本市场监管职责，进一步凸显资本市场服务实体经济的重要作用。由证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作，改变了过去多头监管局面，有利于债券市场更规范运行。此外证监会剥离了投资者保护职能，后期将专注于监管资本市场的机构参与者，监管目标更为单一纯粹。
四是地方金融监管局剥离发展职能，回归并聚焦监管的职责本源。要建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，原有的地方政府设立的金融监管机构要专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。对于地方金融监管部门的改革，再次明确了中央派出机构与地方政府在地方金融监管体系中的责任分工，剥离了负责地方金融产业发展的职能，回归到对“7+4”类金融组织的监管职责上，避免既当“运动员”，又当“裁判员”。
五是推动人民银行分支机构改革，更加聚焦货币政策与宏观审慎监管职能。统筹推进人民银行分支机构改革，撤销人民银行大区分行，恢复设立省级分行，取消县级支行等改革措施，将有利于加强人民银行分支机构与当地政府之间的协调配合，有助于增强货币政策的传导效能，更好发挥金融服务地方实体经济的功能。同时，将人民银行对金控公司的日常监管职责，
以及对金融消费者的保护职责划归国家金融监管总局，将使人民银行更加聚焦于货币政策和宏观审慎政策的“双支柱”管理框架。
可以看到，本轮的金融监管体制改革，致力于解决中央和地方、多个部门之间多重监管或监管缺失问题，将大大提高金融监管效率。一方面，适度参考了欧美等发达国家的监管经验，体现了新时代金融监管的发展需要；另一方面，将有助于加强金融监管的统筹协调，提高金融监管的有效性和专业性，增强金融监管的效能，同时也需要强化调控与监管部门之间的工作协同，有效防控监管人与最后贷款人之间的道德风险。
全球金融危机时间
三、随着金融监管体制改革的顺利推进，将进一步提升金融服务实体经济的能力
一是有助于防范化解重大经济金融风险，更好推动经济高质量发展。当前我国经济正处于总量不断增长、结构不断调整的过程中，战略机遇和风险挑战并存，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生，重点要防范和控制房地产金融风险。新一轮的金融监管体制改革有助于加强和完善现代金融监管，有利于统筹监管日益交叉混业的金融业，进一步增强金融监管工作科学性、合理性和有序性，从制度上防范区域性、系统性经济金融风险的发生，处理好金融创新与监管的平衡，处理好金融安全与发展的关系，既要支持金融创新、支持经济健康发展，
又要强化系统性重要银行资产集中度管理，防范资产错配和流动性风险，同时加强跨境资金风险的监测、分析和有效控制金融市场风险。
二是有助于理顺金融监管职责，更好落实金融服务经济高质量发展要求。目前，中国资本市场注册制改革如火如荼，证监会对证券市场的统一监管，既有助于提高市场效率，也有助于预防监管出现空当。过去债券发行涉及人民银行、发改委和证监会等多个部门，发行效率和过程监管都有待提高，而此次改革彻底实现了债券市场的统一监管。改革后资本市场，尤其是全面推行注册制以后，服务实体经济的功能将提质增效，将有助于加快完善中国多层次资本市场体系建设，有效提高直接融资占比。
三是有助于促进金融市场在规范中发展，为服务地方经济社会发展提供坚实保障。“7+4”类地方金融组织在某种意义上讲不具有完整的金融属性，但对区域金融稳定影响较大。各地的金融监管局承担了过多促进金融发展的职责，对地方金融组织的监管力度不够，导致一些地方金融风险的暴露。本轮改革建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，从制度上彻底解决了地方金融风险监管空白的问题，长期来看有利于地方经济金融的发展和稳定。
四是有助于强化金融消费者权益保护，为人民众营造健康良好的金融消费环境。随着金融市场的创新发展，各领域间金融产品和服务界限日益模糊，而且金融产品不同于一般的商品，其专业壁垒高，所涉金额相对较大。将金融消费者权益保护统一到国家金融监管总局，改变过去多头、分散的监管格局，有利于统一规范金融产品和服务行为，有助于统筹保护金融消费者、中小投资者权益，加强对金融机构交叉违规行为的监管，实现机构监管和行为监管的统一。
刘页（人民银行成都分行营管部），李菁（西南财经大学），李恩付（四川省政协委员，民建中央财政金融委员会委员，民建四川省委财政金融委员会主任）