【案由】行政 行政行为种类 行政合同
【审理法院】安徽省高级人民法院
【审理法院】安徽省高级人民法院
【审结日期】2020.03.10
【案件字号】(2020)皖行终45号
【审理程序】二审
【审理法官】王玉圣宋鑫蒋春晖
【审理法官】王玉圣宋鑫蒋春晖
【文书类型】裁定书
【当事人】安徽省八公山文化旅游投资开发有限公司;淮南市八公山区人民政府
【当事人】安徽省八公山文化旅游投资开发有限公司淮南市八公山区人民政府
【当事人-公司】安徽省八公山文化旅游投资开发有限公司淮南市八公山区人民政府
【法院级别】高级人民法院
【字号名称】行终字
【原告】安徽省八公山文化旅游投资开发有限公司
【被告】淮南市八公山区人民政府
【本院观点】根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。
【权责关键词】合法违法行政赔偿受案范围举证责任证据不足驳回起诉缺席判决维持原判改判撤销原判发回重审
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【本院认为】本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，八公山文旅公司认为八公山区政府未能履行双方签订的合作协议，遂起诉要求解除双方之间签订的合作协议，并判令八公山区政府赔偿其损失。对此，涉及两个问题：一是涉案合作协议是否属于行政协议；二是八公山文旅公司诉请解除涉案合作协议，是否属于人民法院行政诉讼受案范围。 关于涉案合作协议是否属于行政协议问题。根据《审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。本案中，八公山区政府为了贯彻落实国务院关于加快旅游业发展的意见精神，推进八公山风景区的市场化运营机制，提高八公山风景区的整体经营管理水平，挖掘八公山的丰富文化宝藏，加速八公山风
景区的景区配套及周边环境的开发建设，与八公山文旅公司签订了涉案合作协议，协议约定了八公山区政府负责协调、办理并保证八公山文旅公司通过补偿、购买、无条件移交等方式获得合作项目建设用地上的现有地上物的所有权及处置权、采用投资奖励、先征后返、免除缴纳、直接补偿、无偿转让等方式对八公山文旅公司在公益项目及基础设施的投资给予一定的经济补偿等。因此，涉案协议是八公山区政府为了实现行政管理目标而签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。 关于八公山文旅公司诉请解除涉案合作协议并赔偿损失是否属于人民法院行政诉讼受案范围问题。虽然行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定列举了属于行政诉讼受案范围的行政协议情形的是“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议的"，但并不代表人民法院仅受理这几种情形，如行政相对人要求确认协议无效、撤销协议等，虽不在该项规定列举范围内，但均属于行政诉讼受案范围。《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条第（五）项规定，请求判决撤销、解除行政协议属于行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求"。该规定第十条第二款、第十七条对请求解除行政协议的举证责任分配及裁判方式分别作出了规定。因此，八公山文旅公司认为八公山区政府未按照约定履行，要求解除合作协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。 综上，一审裁定驳回八公山文旅公司的起诉，适用法律
不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下
【裁判结果】一、撤销安徽省淮南市中级人民法院（2019）皖04行初100号行政裁定； 二、本案指令安徽省淮南市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。
【更新时间】2021-10-23 07:03:19
【一审法院查明】一审法院经审理查明，2011年3月11日，八公山文旅公司作为甲方，与八公山区政府（乙方）签订了《合作协议》，对协议双方在八公山景区项目投资开发建设及园区经营管理相关事宜进行了约定。2019年10月23日，八公山文旅公司作出《解除〈合作协议〉通知书》，要求解除双方于2011年3月11日签订的《合作协议》，退出合作项目，并要求赔偿损失。
【一审法院认为】一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履
行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……"；该法第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。依据《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，对于不符合前述规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，八公山文旅公司要求解除《合作协议》，并进而赔偿相关损失。该《合作协议》不属上述法律规定的行政诉讼受案范围，对其起诉，依法应予驳回。对其“判令被告赔偿因解除合同给原告造成的经济损失人民币100万元（暂定）"的诉讼请求，该院不予审查。
【二审上诉人诉称】八公山文旅公司上诉称，涉案合作协议是行政协议，其就行政协议提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。请求撤销一审裁定，指令一审法院或其他法院对本案进行审理，依法支持其一审诉讼请求。
安徽省八公山文化旅游投资开发有限公司与淮南市八公山区人民政府行政协议二审行政裁定书
安徽省高级人民法院
行政裁定书
(2020)皖行终45号
当事人 上诉人（一审原告）安徽省八公山文化旅游投资开发有限公司，住所地安徽省淮南市田家庵区洞山中路（财经大厦某某），统一社会信用代码91340400551807206B。
法定代表人黄钺，该公司总经理。
委托代理人杨文荣，该公司法律顾问。
被上诉人（一审被告）淮南市八公山区人民政府，住所地安徽省淮南市八公山区丁山路，统一社会信用代码113404050030611677。
法定代表人朱杰，该区区长。
审理经过 上诉人安徽省八公山文化旅游投资开发有限公司（简称八公山文旅公司）因诉淮南市八公山区人民政府（简称八公山区政府）行政协议一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2019）皖04行初100号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原告诉称 八公山文旅公司向一审法院起诉称，2010年，八公山区政府通过招商引资方式引入其公司参与淮南市八公山风景区（简称八公山景区）的景点开发建设和经营管理。同年3月26日，其与八公山区政府及案外人苏州第五建筑集团有限公司签订了《八公山风景区孙家花园景区招商引资合作开发建设经营管理意向性框架协议》。后其按照八公山区政府要求，相继完成了景区内项目土地的丈量、租用、总平面设计及划线点、立项批准、环评审批等前期准备工作。2011年3月11日，其与八公山区政府签订了《安徽省淮南市八公山风景区项目投资开发建设及园区经营管理的合作协议》（简称《合作协议》），就合作项目、合作条件、合作方式、合作收益、权利义务和责任、违约责任等内容进行了约定。《合作协议》签订生效后，其按八公山区政府的要求投入大量资金，先后完成了青龙山生态文化园第二期项目（59亩地块）的土地征用、立项批准、环评审批及部分建设工程。2016年5月30日，淮南市人民政府在淮南市八公山区召开专题会议，研究推进该区相关工作，决定青龙山项目用地问题。由八公山区政府牵头，市国土局、规划局配合，完善手续，争取项目恢复建设。后其根据淮南市人民政府和八公山区政府的要求，将已完成征地和建设的“白塔寺下院四座"项目移交给了淮南市八公山佛教协会。然而，对项目后续建设过程中所需用地问题，虽经八公山区政府努力，却未能全部解决。其多次向八公山区政府询问合作项目如何推进，敦促
解决项目用地和其他问题，答复却是无法推进。2019年10月23日，其向八公山区政府发函，通知解除《合作协议》。
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