◇可◇行◇性
●宜宾市、甘孜州、阿坝州财政局税政科
我国自1994年实施以分税制为核心的财政体制改革以来，已初步形成了符合社会主义市场经济要求的税制体系框架，建立起了一套相对独立和完善的地方税收体系，并在实际运行中发挥了明显的作用。但随着经济体制改革的不断深化，尤其是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，地方税在运行中也显露出不少问题，需进行不断的改革和完善。本文拟结合宜宾实际，就地方开征新税的可行性进行探讨，提出几点看法，供有关部门和领导决策参考。
一、地方税运行现状及存在的问题
地方税是相对于中央税而言的，它是指收入权、使用权和适应一定体制要求的管理权都相对固定地属于地方政府的一类税种。较长时期以来，中央实行高度集中的“统收统支”体制，随后实行向地方扩权的“分灶吃饭”即由各级财政分级包干的管理体制，都没有形成较完整的地方税收体系。1994年实施的财税体制改革，把地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，明确划分了中央税、地方税及中央和地方共享税，初步建立和形成了一套较完整的中央和地方税收体系。
地方税作为地方固定的财政收入，其作用已日益明显。一是地方税种涵盖面广。目前已经颁布实施或逐步实施的税种有21个，较全面地反映了地方经济活动的各个方面，对调控地方经济，促进地方财政增收起了积极作用。二是调动了地方政府理财积极性。地方税收是地方财政收入的主要来源，为了增加收入、确保地方支出的需要，地方政府总是千方百计发展生产，开辟税源，强化征管，督促征收。三是地方税收增长较快，有力地支持和促进了地方经济的发展。宜宾市5年征收工商税5万元，比上年19898万元增长26.23%;1996年征收30741万元，比上年增长了22.38%。从宜宾市税收结构看, 1995年中央级收入占整个工商税收的59.8%，地方级收入占40.2%;1996年中央级收入占58.8%，地方级收入占41.2%。基本实现了财政体制改革确立的目标：既能满足国家宏观调控的需要，又能调动地方积极性，促进地方经济的发展。但在地方税的实际运行中，还存在一些亟待改进和完善的问题，主要体现在以下几个方面:
(一)地方缺乏主体税种，影响地方财政收入的稳定性。地方税种多，税源又十分分散，给征收和管理带来很大困难，数额不稳定。现行地方税种中，除营业税可以勉强作为主体税种外(不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税)，其他大多属于零星的小额税种。例如，城市维护建设税是地方进行城镇公共基础设施建设的重要来源，但迄今只是“三税”附加，并且银行总行、铁路和保险总公司等部门缴纳的城维税仍属中央。作为税收附加征收，不利于税收政策协调和加强征管，容易造成流失。又如，地方企业所得税本应成为地方税收中的一个大税种，但由于受企业经济效益的制约，无法与国家重要行业的中央企业所得税相比，收入很不理想，未起到主体税种的作用，而且地方财政还要承担某些企业的亏损补贴，以维护企业和社会的稳定。
(二)税权划分不明晰，地方缺乏相应的税收立法权。在原来中央高度集中的财政体制下，税收的立法权和管理权全部集中在中央，不存在税权分配问题。现行分税制财政体制则要求中央与地方政府之间不仅要划分税种，还应适度划分各自的税权，这是权、责、利三者统一和有机结合的内在要求。而目前地方税种的税法、条例、实施细则统统由中央制定和
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颁发(除屠宰税)，地方只能征管及制定和补充具体的征税办法和措施。作为地方固定收入的地方税，全部由中央统一立法，从理论到实践都存在一定问题，不适合我国幅员辽阔、经济发展极不平衡的实情，特别是统一税率，对经济发达地方无大的影响，但贫困地方就难以承受。在目前地方税种与中央税种交叉征管、相互衔接的状况下，地方不能结合区域经济的实际情况，修改、解释和制定部分区域性较强的地方税种，在一定程度上影响了对地方税源的“控管”。
(三)一些地方税种不适应市场经济发展的要求。1994年的税制改革，主要是针对流转税和所得税进行的，对地方税种触动不大(主要是归并)。如现行的房产税、土地使用税、车船使用税、印花税等都是80年代出台的，契税和农业税是50年代出台的，某些方面已不适应目前的实际情况和市场经济发展的要求。另外，应开征的遗产税、社会保障税等尚未及时出台开征。因此，旧税种的适时淘汰和新税种的及
时补充都还滞后于经济体制改革和经济发展的步伐。
(四)地方“收费多于收税”，扰乱了正常的经济秩序。由于地方财力匮乏，地方收入满足不了地方支出的需要，各级政府便借各种名义以收费方式参与收入分配。无论是收费种类，还是收费数额，都已经超出了地方税收规模。例如宜宾市所属江安县,1996年各项行政事业收费已达2259万元，超出同期地方工商税收总额；宜宾市1996年各项行政事业收费达4.7亿元(预算外收费7.2亿元)，占地方税收收入的156%。这些收费，不但加重了国民负担，而且间接挤占大量税源(收费计入企业成本)，扰乱了正常的经济秩序。收费形成的大量资金在财政体外循环，削弱了政府的调控能力，特别是这些资金脱离了有效的监督管理，违纪违规问题时有发生，对廉政建设极为不利。
二、地方开征新税的可行性
(一)地方开征新税的必要性及前提条件
地方要开征新税种，地方政府首先应具备一定范围内的“税权”。在市场经济较发达的国家，地方都有税收立法权；而我国除海南省外，几乎都没有地方税收立法权。我国是一个幅员辽阔的大国，各地经济发展水平和自然条件极不平衡，财政状况和税源基础差别很大。如果什么都按统一模式，强求一律，搞“一刀切”，显然不切合各地实际，是行不通的。因此，国家赋予地方政府适度的税权，促使地方政府根据本地经济特和实际情况，因地制宜开征新的地方税种，不仅非常必要，而且是十分可行的。
处理好中央与地方的适度分权问题，是推进和完善现行分税制财政体制改革的客观要求。为保证全国税收政策的统一和加强国家的宏观调控，中央税、共享税和全国统一实行的地方税，其立法权和管理权应毫无异议地集中在中央，不宜也不能向地方分散。但对某些区域性较强、地方特较重、或虽在全国统一实行但对国家宏观经济影响较小的地方税种，应将其立法权和管理权下放给地方政府。通过国务院或全国人大立法授权，规定地方在执行全国统一税收政策的前提下，结合当地税源特点，单独开征区域范围内的某些地方税种，制定具体征管办法，并报中央备案。这样有利于地方按照市场经济的要求，充分发挥地方税的功能作用，改善和振兴地方财政，促进地方经济的快速发展。
地方开征新税种，必须解决和处理好几个问题：一是地方税种的开征不能挤占中央的税源，不能影响国家宏观调控政策的实施，在保证地方收入增加的同时，不影响中央税收的稳定增长。二是地方税种的开征应建立在充分的税源基础上，要依据当地税源特点，有规划、有步骤、因地制宜的进行，不能过分加重企业和个人的负担。三是地方新税种的开征要有利于促进地方经济发展和地方财政的振兴。
(二)地方开征新税的有利条件
1.地方政府当家理财的积极性提高。分税制改革后，已初步建立和形成了地方税收体系,3年来的实践证明，地方税收已成为地方政府实现职能必不可少的财力支柱，也是地方政府调控社会经济正常运行的重要手段。适时开征一些地方新税种，增加地方财政收入，缓解地方财政困难，也成为地方政府的迫切愿望。
2.公民的纳税意识逐步增强。地方税收开征以来，公民、法人缴纳地方税的意识普遍增强，义务缴税、支援地方事业发展和经济建设的意识已逐步深入人心，具有较为广泛的纳税人基础。
3.地方已形成一套较强的征收管理体系。分税制改革后，各级地方政府都成立了地方税收管理机构，通过近几年的实践和发展完善，已具有较强的管理水平和较高征管效率，为地方新税种的顺利开征提供了组织保证。
4.地方开征新税有较稳定的税源保证。由于我国各地经济状况千差万别，经济发展极不平衡，区域经济各具特，为各地结合实情开征地方新税提供了较为稳定的税源保证。
三、地方开征新税种的基本设想
(一)开征预算外收入调节税
目前各地出台的行政事业收费越来越多，有的地方费多于税。国务院虽三令五申要求整顿和取缔各种乱收费，但收效不很明显，问题仍未得到彻底解决。究其原因，很重要的一条就是地方政府受财力制约，想办实事而出台的筹资办法。各地“收费”标准不同，但都不同程度地加重了社会和个人负担，造成
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了不良影响。因此，建议改费为税，开征预算外收入调节税，扩大税收收入量，为规范和逐步取消各种收费创造条件。在未彻底取消收费、变费为税改革尚不能一步到位的情况下，采用征收调节税的办法来过渡一下，不仅必要，而且可行。这是因为:(1)征纳双方的关系已基本固定。无论是已经停征的预算外调节基金，还是一些地方财政目前征收的“预算外资金统筹”，都是针对行政事业收费这一现象的。财政税务机关已有征收意识和经验，各收费单位也同样在主观上认同了这种缴纳义务。由于双方的征纳关系在一定程度上已经固定下来，为新税种的开征，消除了最大的障碍。(2)税基充分，有利控管。每年庞大的应税收入额，使得这一新税种具备了相当的规模，税收收入的稳定性可获得保证。因税源集中，对其控管极为有利，征收费用不大，税收成本则相应降低。(3)开征预算外收入调节税，在原有收费基础上不新增加社会和民众的额外负担，以税收形式约束乱收费，对于整顿经济秩序、改善政府形象和加强廉政建设等都大有益处。
(二)开征地方公益税
开征地方公益税对引导和限制全社会的公共消费和投资，保证地方公益事业建设的健康快速发展具有重要意义。地方公益税开征的项目主要包括：教育税、城镇规划税、汽车购置税和道路税等。
1.教育税
取消现行由地方税务部门代征的教育费附加、宾馆旅店教育费、中小学改善办学条件附加、职工个人教
育费。改费为税，收入专项用于补充地方教育经费的不足，具有税源稳定、专款专用的特点。
征税范围：有生产经营收入的国有企业、集体企业、联营企业、股份制企业、私营企业；有生产经营所得的其他组织；个体商户；具有经济收入的所有公民。
纳税人：有生产经营收入的企业、其他组织、个体工商业户以及有经济收入的公民都是教育税的纳税义务人。向公民个人支付所得的单位是教育税的代扣代缴义务人。
征收方式和缴税期限：企业和个体工商户可按月征收，于次月10日前向所在地地方税务机关申报缴纳。向公民个人支付其收入的单位，按月代扣代缴，并于次月10日前向代扣代缴单位所在地地方税务机关申报缴纳。
计征依据和税率：企业和个体工商生产的计征依据为生产经营收入额，税率可定为0.5%。公民个人的计征依据为取得的经济收入(包括工资、薪金、劳务报酬所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得、稿酬所得、特许权使用所得、偶然所得)，税率可定为1%。
2.城镇规划税
城镇规划税收入主要用于城镇规划事业和城镇公共配套设施的改造开支。开征城镇规划税应同时取消各项规划收费。
纳税人是城镇规划区内修建建筑物的单位和个人，以其建筑面积为征税依据，实行新建时一次性征收，税率可定为15—50元/平方米的定额税率。
3.汽车购置税和道路税
汽车购置税和道路税的收入全部用于地方道路建设，纳税人是汽车的购置者和使用者。征收两税后，现由控办征收的车辆购置附加费应同时取消。
汽车购置税的计征依据是汽车的购置价格，实行购置时一次性征收，税率可设计3%—30%的差别比例税率。道路税具有行为税的持征，按月征收。可实行100元—500元/辆的定额税率。
(三)开征水资源税
地税税种及税率水是人类赖以生存的生命之源，是生活和各项生产建设必不可少的物质。一方面水资源在我国十分丰富，另一方分布又极不平衡，有的地方十分匮乏,“滴水贵如油”，个别水源充足的地方，浪费损失严重。为了保持生态平衡，节约用水，保护水资源，建议开征水资源税。
目前，按照《水法》实施水的管理，已由主管部门征收水费和水资源费，一种是使用费，一种是规费。规费都在辖区内共享，省、市、县各占一定比例。若开征水资源税，用税法方式固定下来，征收起来纳入财政预算，专项用于水资源的开发、利用、保护和管理，为全民共享，更有利于促进水资源的良性发
展。
征收的范围：包括地表水、地下水、工业用水、农业用水、生活用水及其他用水。工业用水中包括发电用水、锅炉用水、洗涤用水、降温用水、化学和物理用水等。农业用水包括塘、堰、灌溉用水等。生活用水包括城市饮用水(指水厂取水)、温泉、矿泉等。
税额的确定：以立方米(m3)为计税单位，根据不同性质确定不同的征税定额，比如工业0.01元/m3，农业0.005元/m3，其他0.02元/m3。
计算征收：按取水量增收；按单位产品用水量换算征收；按设计规模用水量征收；按定额用水(灌溉以亩用水量)征收。
征收期限：按月征收。农业用水随农税征收入库，并区别不同情况实行一定优惠政策。△
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