清代政府在水路要冲和商品集散地，设置收税关口，对过往货物和船只，征收货物税和船料，所征税费称为关税。明代人对征收关税的关口，称为钞关，对征收竹木的关口，称为抽分局厂。清代前期人或称榷关，或称钞关，或称某某关，称谓各异，原无一定，本文统一将这些税口，称为税关。清代前期是中央集中财政，没有中央税与地方税之分，也没有中央关税与地方关税的区别。而实际上，除了中央政府设置的税关之外，各省也都设立多个税口，这类税口与中央政府设置的税关，不仅税款数量少，而且管理制度也颇有不同。为了研究关税制度的方便，有必要将各关进行分类。
对于中央关与地方关的划分，祁美琴已有研究，[①]祁文认为：“地方关与地方关税是两个概念，地方关是指其隶属关系与户关不同，而地方关税的来源，根据有关资料提供的信息，既有来自户关的税款，也有来自地方关的税款。”从财政税收的角度看，地方关征收的税款，就是地方关税，与行政属性是两回事。本文将征收中央关税的关口，简称为中央关，将征收地方关税的关口，简称为地方关。本文将对两类关的划分及相关问题进行论述。
一、中央关与地方关的划分
根据现代经济学对财政税收的管理权，“某一种税收的征收权和收入支配权，由哪一级政府来行使，作为标准”，【1】（P.84）可以把税收分为中央税、地方税。“中央税是指由一国中央政府征收管理，其收入归中央政府支配的税种。地方税是指由地方政府征收管理，其收入归地方政府支配的税种。”“税种划分
的原则，一般是把需要由全国统一管理、税源集中、收入较大的税种划分为中央税，而把一些与地方经济联系比较紧密、税源比较分散的税种划
分为地方税。”【2】（P.306）从中可以看出，现代经济学中划分中央税与地方税的标准，一是征收管理权，归哪级政府行使。二是收入支配权，归哪级政府掌握。
如果用以上两个标准来判断，应该说，在康熙、雍正《大清会典》、乾隆《钦定大清会典则例》、嘉庆、光绪《钦定大清会典事例》、《户部则例》、《工部则例》等官方原始文献中，所列出的税关，绝大多数都属于中央关。清代是专制体制，财政大权集中于中央，关税征收与管理权，由中央政府掌握，主要体现在任命税官方面。管理税关的官员，或由中央政府委派专任监督征管；或由中央政府令督抚兼理，也就是由督抚派知府，或道员等官管理。由中央政府管理的税官职衔有三种，即监督、兼管、督理。一般来说，某一关在不同时期管
理官员的职衔是不同的，但无论税官的
级别高低，都不会影响该关的属性。例如：崇文门，康熙以前，归中央派员管理。康熙4年，“崇文门归治中”，即由顺天府兼理，但崇文门税关仍是中央关。康熙7年，恢复中央派员管理。【3】（卷34，户部18，课程3，《关税》）雍正元年，上谕：“崇文门无地方官可交，仍差内务府官。”【4】（卷201，工部5，《抽分》）可见崇文门税关是中央关无疑。但从征管官员的职衔看，有督理与监督并存的情况。
雍正7年，户部议复督理崇文门商税佛伦的题本称：“以上议定应增应减条款，行令该监督李延禧一并刊入则例，竖立木榜，晓谕商民。”[②]在这里，督理与监督不是同一人，督理的职衔显然比监督高，由督理题本。但督理与监督也不是长期并存。乾隆43年至51年，崇文门监督由步军统领和珅充任。到51年，和珅被授“文华殿大学士，诏以其管崇文门监督已阅八年，大学士不宜兼榷务。且锡宝劾其家人，未必不因此，遂罢其监督。”【5】（P.10754）但无论监督，还是督理，从管理形式上看，大权都是由中央政府掌握。由中央政府令督抚兼理的情况，在官方原始文献中，称地方官监收，或称兼管。“嗣后税务，交与地方官监收，则于钱粮地方，大有裨益。著议奏。遵旨议准，淮安等九关，俱交与巡抚委员兼理外，嗣后九江、浒墅、扬州、龙江、芜湖、太平、赣关、粤海、浙海九关，停遣官员，交与该抚令地方官兼管。” 【4】（卷201，工部5，《抽分》）祁文专节论述地方政府全面接管税关的提法，似乎不妥。因为交与地方官管理，与地方政府全面接管是不同的。其实，总督兼理也好，巡抚兼管也好，他们都不具有现代意义上的地方政府管理权，他们是代替中央行使权力的。正如雍正所称，“督抚系封疆大吏，更当仰体朝廷归并之意，关政不得视为带理，漫不经心，误任属员，听其剥削。”【6】（卷16，P.269） “将关差并归巡抚兼管，以巡抚为封疆大吏，必能仰承德意，加惠商旅也。”“尔等受朕委任之重，……必期商民有益，方为称职。”【6】（卷26，P.399）。
再看税款支配权。这些税关征收的税款，仍然沿袭明代的规定，税官每日将税款，交本处关库收存。季满再委官，解交户部。【7】（顺治十三年十一月二十八日御史伊闢题本）康熙55年改定，“将交与巡抚
监收之关税银两，俱令其岁底汇解。”【4】（卷52，户部30，课程4，《关税》）一般“每十日一次传布政司库官，当堂拆兑，封贮藩库”，【8】（第7册，P.1246）“照例按季解部。” 【4】（卷52，户
部30，课程4，《关税》） “凡工关解饷，潘桃口、古北口、杀虎口岁入节慎库，
余输户部。”【9】（卷75，《工部·关税》）雍正时还规定，正额解交户部、工部，盈余银“解交内库。”【10】（第2册，P.771）督抚没有独立支配税款的权力，如果本地使用，需另折奏请截留。“岁额之外，所有羡余，该抚奏闻起解。应赏给者，再行赏给。尔等会同户部、工部议奏。”【6】（卷2，P.52）芜湖、凤阳两关，盈余银请“解贮安徽藩库，遇米贱之时，散于各州县买谷存贮，以备赈济之用。”【10】（第8册，P.522）荆关税银，除正额“按季交贮藩库，汇行解部外”，请将所收盈余，年终交藩库，另奏听候拨用。【10】（第9册，P.278）
实际上各省也存在一些税关，或称税口。四川省“查川省各关口收税，如成都府、广元县、阆中县、雅州、永宁同知、夔州府、建昌通判、薄江县、富顺县、遵义府等十处。”【10】（第9册，P.327）康熙21年，任贵州省湄潭县知县的杨玉柱称，“入黔以来，重重关税”，关关征税，虽分小税、大税，但设有税关是事实。【11】（卷3，《革弊条议》）雍正10年，“贵州婺川县濯水地方，设立税口，征收盐税。”【12】（卷195，《户部·杂赋·落地牛马猪羊等项杂税》）贵州永宁县与四川叙永厅同处一城，原各隶两省，“各设税口，征收盐杂等课。”以后改归四川省，裁革县税，只征厅税。【13】（卷67，食货
志6，《榷政·杂税》）乾隆4年，广东省“广州等十四府州县，经征广埠商税，并佛山埠等二十三处税口，应征税课，均系历年相沿，按则按额征收完解。”【14】（卷167，经政略10，《商税》）乾隆10年，云南省“开马白税口。”【15】（卷27，征榷2，考5089）以后，巡抚江兰又奏称，“新设税口，试抽定额，并查办小钱等事，览奏俱悉。”【16】（卷1489，P.928）其他省区亦有设立的税关，这里不一一列举了。
这类税关，与中央关由督抚监收、兼管不同，设立税口时，虽然需要由督抚奏报，中央批准，但具体征管，则由知府、同知、知县等地方官，征收一年后，以所收实数为定额，只不过这些税关征收的税款远比中央关数量少。四川“保宁府阆中县榷关，设康熙十九年，每年正额杂税银一百零八两七钱六分五厘九毫，遇闰增银一十二两八钱七分七厘八毫，系阆中县知县征收，解交藩库。”【17】（卷16下，《榷政》）雍正7年“甘肃靖远县之锁桥，中卫县之闇门，各设税口，令靖远同知、中卫知县稽查征收，按季造报。”【12】（卷195，《户部·杂赋·落地牛马猪羊等项杂税》）甘肃
巡抚鄂乐舜“请自乾隆癸酉年为始，将各税口，分归本地州县，就近征收。”【18】（第4辑，P.486）雍正8年，“云南开化
府属马白地方，与交趾都龟银铜各厂接壤，商贩往来，设立收税所一处，令同知管理，俟一年后，将所收实数作为定额。” 【12】（卷195，《户部·杂赋·落地牛马猪羊等项杂税》）乾隆8年，“贵州总督兼管
地税税种及税率巡抚事务张广泗疏称，新设鸭池河税，计一年收银一千二百四十八两零，饬令清镇县每年照此数征解。从之。”【16】（卷189，P.431）尽管各省每年也要将所收税款数量上报中央，但税款归于该府杂赋项下奏报，留存布政司库，作为地方公费。嘉庆4年，甘肃嘉峪关新设玉税，“尽收尽解，按季解交肃州，解司报部。” 【12】（卷195，《户部·杂赋·落地牛马猪羊等项杂税》） “查得黔省各州县征收盐、杂二税，其正额银两每年入地丁项下奏销。所收税羡，系归入耗羡册内报销。久经按年办理在案。”【19】（A226－33，B127025～127032）
不过对地方关，清代人有自己的划分方法。清代前期商税包括关税、落地税和杂税，其中杂税在官方文献中是单独成章的，所以很明显的分离出来。“不随地丁者曰杂赋。杂赋有课（……），有租（……），有税（杂税有当税、有牙税、有契税，各省皆征之。其余或有或无，原编不一。其目有牛税、马税、驴骡税，有鈩税、有酒税、有坑税、有铁税、有茶税、有木筏税、有烟税、有靛税、有曲税、有石膏税。市集之地有落地税，皆随征随解，附于地丁奏销。至各关关税则监督奏销，不列于杂赋。）”【20】（卷18，《户部》）关税也被称为过税，落地税也被称为坐税。“查甘省税课，除牙帖等项外，有商畜二税，内有过税、坐税之分。过税系贩往别地货物，即纳过路之税。坐税系置买别地货物，到店发卖，即为落地税银。”【15】（卷27，征榷2，考5085）在康熙、雍正《大清会典》等官方文献中，落地税是附于杂赋项目之下的。例如：“福建共银三万四千八十四两九钱三分零，内闽安、竹崎、崇安、浦城、杉关等五关，并税课司额征银一万四千五百六十六两六钱零。”【3】（卷35，户部19，课程4，《杂赋》）雍正
朝《大清会典》所记亦同。乾隆《钦定大清会典则例》关税项目中，有了较清楚地划分。“闽安关税二万三千三百六十五两有奇。（系落地税，地方官随时地酌收，无定例。）”【21】（卷47，《户部·关税上》）类似这样在括弧中加注释的情况，嘉庆、光绪《钦定大清会典则例》等官方文献，亦如此。“闽安关额银一万七千三百五十五两有
奇。（系落地税，地方官随时地酌收，无例。）”【12】（卷188，《户部·关税》）所不同的是嘉庆、道光时的官方文献，在杂赋项下，单独列有落地税一目，由此
将部分落地税与关税划分出来。康熙42年，山西“雁门、卧口二处税课，令太原府知府征收。俟一年满，将银两报部，作为定额。”【4】（卷53，户部31，课程5，《杂赋》） “直省征收落地税银，在府州县城内者，照例征收。其在乡镇村落者，全行禁革。”【23】（卷41，《关税·落地税银》）落地税、杂税都是由地方官征收。康熙21年“设成都府四门杂税。又设雅州府榷关，每年税银，俱系知府征收。”【13】（卷67，食货志6，《榷政·杂税》）“今查各属地方所有落地课税，俱系尽数报明，归县征解。”“朕即位以来，屡有臣工条奏，各处地方官征收落地税银，交公者甚少，所有赢余皆入私囊。”【6】（卷89，P.193）从以上表述的情况看，应该说，凡是征收落地税、杂税的关口，都属于地方关，也就是说，地方关征收的商税，或是流通税，或是落地税，或是杂税，不象中央关那样，所征税款绝大部分是流通税。祁文认为：“如果说，户关税主要征收正税、商税、船料的话，而地方关则主要征收商税（即落地税）。”似与实际不符。另外，祁文从“由户部的贵州清吏司负责”，与“由所在直省或有关各清吏司管理”，
两个条件来区分中央关与地方关，似乎也不太合适，因为税关是经济范畴的事物，从财政税收的角度分类，更显合理。
此外，直隶、山东还有征收沿海商船的海税，也属于地方杂税类。祁文将天津海税单独列出，表明为中央关税，似可商榷。直隶永平府理事同知，每年征收滦州、宁河、乐亭、天津等州县，“海税银万一千二百八十五两四钱八分有奇。”【12】（卷195，《户部·杂赋·落地牛马猪羊等项杂税》）山东“胶州、莱阳二处，抽收海税一案，经升任布政司张保于署理抚篆时，题请胶州定额银七千五百四十两。莱阳定额银七百七十两，每年照数征收。”【10】（第9册，P.540）
天津开始征收海税，当在康熙年设立四海关之后。咸丰10年天津设立海关收税，称“洋税”。【24】（卷6，《海防兵制·附海口通商》）雍正时，由管理天津关税务的官员，兼征海税。雍正5年，“直属津军同知衙门，有额征海税一项。”【10】（第10册，P.636）第二年，“代理天津关务同知章尧迈、陈寿樊，因兼管海税，造册迟延，”被革职。【10】（第13册，P.45）所以，天津税官兼管海税的时间很短，以后由知县管理。“天津大沽口贩卖杂粮商船
，饬令天津县查明取结，一例给与照票。其海口税务，即交与知县管理，并令大沽营游击验票放行。将每季所放之船，造册报部。所给照票，或有破烂，令船户呈请更换。其宝坻北塘海口大小商渔船，一
应挂号给票使费，亦令严行禁革，交与该县给发照票，按额征税，尽收尽解。”【21】（卷50，《户部·
杂赋下》） “奉天海洋贩运，始于乾隆四年，其实康熙年间，郑世泰奏准后，贩运者已不乏人。如郑尔端、蒋应科、孟宗孔等，其最著者也。自奉乾隆四年谕旨后，贩运者益夥矣。从前不过十数艘，渐增至今已数百艘。”【24】（卷6，《海防兵制·附海口通商》）
天津关税与海税不同之处，先是正额、盈余银数量的区别。雍正元年，天津关每年定额“四万四百六十四两。”“铜斤水脚七千六百九十二两三钱一分二厘五毫。”【25】（P.17）乾隆时，天津关税定额“七万四千五百六十九两。”【9】（卷16，《户部·关税》）嘉庆年间，变更各关税盈余银时，天津关二万两盈余银未变。光绪时，天津关“额税银四万八千一百五十六两有奇，赢余二万两。”【22】（卷234，《户部·关税》）天津海税，在乾隆以前，没有定额。乾隆时，“随征随解，岁无定额。”【26】（卷12，《田赋志·附关税》）嘉道年间，天津海税不断增多，不仅有了正额，还有盈余，道光时，天津关“海税每年定额收银四万两，以二万六千两作为正额解部，以一万四千两作为盈余，以外如再有余项，作为溢余尽数报明。”【7】（道光十二年十二月十四日直隶总督琦善题本）
其次是税款贮存、解向不同。雍正2年，天津关税盈余银，应解内务府库，简称内库。如地方需用，要奏请允准。天津等九关，“俱交与地方官兼管。其应解正项钱粮外，所得盈余银二十二万一千两，与税课按季附解，交送内库等因具奏，行文在案。”【27】（登录号070226）天津关改委通永道征管，盈余银“仍照例解部外，实存盈余银一万六千五十八两，应否径解内库，抑令解贮守道库内，拨发天津建仓之用，臣未敢擅便。”请旨。【10】（第3册，P.659）天津海税，属于地方杂税类，解贮藩库，归地方公
用。道光时，直隶总督琦善称，天津海税正额“同盈余银两，一并解贮藩库，充地方公用。”【28】（道光十八年十一月二十四日）
不过，也有一些例外，康熙、雍正《大清会典》关税项目中，并没有武昌厂关的记载。【3】（卷34，户部18，课程3，《关税》）《汉阳府志》的作者说：“《大清会典》此税不载于户部各省关税之下，载于工部杂税、落地等税项下