2009-12-04 | 作者： | 来源： 中国国土资源报 | 【大 中 小】【打印】【关闭】 |
提要：随着国家惠农政策的实施以及土地价值的上升，土地权属的争议也大量涌现。农村土地纠纷主要包括三种基本类型：农户之间的土地争议、农户与村集体之间的土地争议及村民小组与村集体之间土地争议。三种类型土地纠纷的实质是土地升值所导致的利益之争。土地纠纷的化解既需要法律法规的进一步完善，也需要利益协调机制的建立。 石镇位于江汉平原的西北边缘地带，隶属湖北省荆门市，地形上属于丘陵地区。石镇现有耕地44105亩，人口32481人。据该镇相关部门统计，2008年，由村级组织以及乡镇司法人员介入调解的土地纠纷一共有107起，占全镇全年纠纷总数的42%还多。笔者按照纠纷的主体将当前较突出的土地纠纷划分为三种基本类型，结合若干有代表性的案例，力图展现每种纠纷类型的特征，并分析其形成的原因。 农户之间的土地争议 首先，因不堪税费负担而导致的土地承包经营权转让。在税费改革之前，由于负担沉重，加之粮价低迷，农民种田的积极性普遍不高。对于农户来说，土地的面积越多，他所承担的税费也就越重。在这种条件下，一些农田面积较多的农户以及外出打工者通过放弃一部分农田经营权的方式来减轻负担。由于每一块农田都承担相应的税费，为了保证税费的收取，村组干部只好通过做工作将土地重新发包给新的农户。在2004年“土地确权”时，由于国家惠农政策的效果初现，土地的价值上升，一些原来放弃耕种的农户开始要回自己的农田。针对一块地块出现两个甚至数个经营者的局面，土地确权中出现了大量的土地权属争议。 案例1 2000年，普村沈山家中发生变故，为了减轻负担，就将自己的1.2亩承包田转让给了邻居钟琴。2004年，土地确权时，沈山到钟琴，要求其归还自己的农田。钟以自己家庭为这块田承担了四年的税费负担为理由而不愿意归还，如果沈山坚持要回农田，其必须按照每年300元的价格补偿（当时的亩平负担水平），共计1200元。由于沈认为钟提出的补偿价格偏高，两家发生争议。最后，沈山放弃了要回农田的要求。 按照政策规定，土地确权要严格依照1998年“二轮延包”时土地的经营状况为依据。也就是说，谁在1998年种这块田，谁就应该成为土地确权的法律主体。因而，沈山完全有理由要回自己的农田，然而，钟琴坚持补偿的要求却是在情理之中。在相当部分的农户看来，“当初为了逃避税费而放弃耕种，现在政策好了又要回自己的田，天下哪有这样的好事”。而且，由于当初农户之间的土地转让大都是口头协议，农户双方往往都无法提供当初的转让协议，村干部必须在法律、政策与乡村社会的情理之间作出平衡。在这类土地纠纷中，如果土地原来经营者这不主动放弃的话，他们一般是在村组干部的协调下，通过给予现在的经营者适当补偿的方式来重新获得经营权。这种土地纠纷在土地确权当年及后一年达到高峰，近几年已呈下降趋势。 其次，因房屋买卖而导致的土地流转。20世纪90年代以来，出于改善生活、生产条件的考虑，鄂西大山区的移民开始陆续搬迁到条件相对较好的石镇。外来户的进入为房屋的买卖提供了一个巨大的买方市场，由于土地是农户生存的基本保障和收入来源，买房子的前提往往是土地的一并转让。按照法律规定，土地的经营权的流转应该首先在本村范围内进行，外来户以买房子的方式进入村庄并获得土地经营权事实上是游走在法律的边缘地带。一般情况下，他们在向村集体缴纳数千元的“落户费”之后，由村干部帮助获得本村的户籍，从而将土地流转的行为合法化。在负担较重的时期，房屋连同土地出售的价格偏低，而税费改革后，由于土地的价值上升，房屋成交的价格也逐年攀升。面对新的市场行情，当初一些出卖房屋的农户开始后悔，并萌生要回自己土地的念头，从而外来户之间发生纠纷。 案例2 2000年，岩村王良山将自己房屋以1.4万元的价格卖给了恩施移民曾广福，并连同自己的5亩责任田。除此之外，王还耕种了一些无人耕种的抛荒田，共计3亩左右，也一并转给了曾广海。在签订了书面协议之后，王良山和曾之间还达成了口头协议，即以后如果王良义要种田的话，曾广福应该归还2亩的口粮田。2009年，王良山到曾广福，却要求其归还自己至少5亩农田（包括3亩的抛荒田和口头协议上的2亩田）。在王良山看来，当初协议上转让的是自己的责任田，而自己耕种的抛荒田并不在流转范围内，且在土地确权中这部分田并没有确权。因而，曾广福必须归还这部分田。但曾却只愿意拿出当初承诺的2亩田。在协商未果的情况下，王良山阻止曾广福下田插秧，曾在没有办法的情况下，多次上访反映问题。最终，在乡镇各主管部门的组织下，曾广福答应转让3亩农田给王良义，从而结束了争议。 由于曾广福的土地确权面积与实际经营面积并不一致，一旦发生争议，曾就无法为自己多余的土地到合法的依据。按照情理，土地已经转让给他人，原来的主人已经无权利收回，但王良山却利用土地流转以及登记状况的不规范来作为要田的理由。事实上，这起土地争议的起因并不在于相应制度建设的缺位，而是因土地迅速升值引发的卖方心理的失衡所导致。此外，当初卖房子的农户往往秉持着“要吃饭”的理由，以为自己的行动寻求道义的支持。2008年以来，由于受到国际金融危机的影响，部分返乡农民工也开始为自己当初转让土地的行为后悔，围绕着房屋买卖引发的争议有所增长。 农户与村委会之间的土地争议 在20世纪90年代，为了增加农民收入，地方政府大力推动各种乡办、村办企业的建设。在以石镇为代表的中部农村地区，因缺少外来资本的进入，各种乡办、村办企业一般只能在农业产业结构调整上做文章，比如兴建各种果园、鱼塘等。由于兴办企业需要占地，村委会就必须从农户手中收回部分农田。在农户仍然要上缴农业税费的情况下，一旦村委会从农户手中收回了农田，那么农户就不再承担该地块所分摊的税费任务，在一定程度上也减轻了农户的负担。在这种情况下，一些田地较多的农户甚至主动要求村委会收回自己的土地。然而，行政主导的产业结构调整却并不符合市场的真正需求，以至大部分的村办企业以失败告终。为了避免进一步的损失，村委会不得不将收回的土地重新发包，而在国家惠农政策实施以后，当初的农户开始要回自己被村集体收回的土地。当村委会无法将已经承包出去的土地归还给农户时，农户与村委会之间的土地纠纷就再所难免。 案例3 1992年冬，张村村委会与本村二组众协商，将位于白云山脚下的200多亩旱地收回以用于村办石榴园的建设，并口头约定，石榴园受益后，村、组四六分成，且这片旱地的税费不再由二组原农户承担，而由张村全体村民分摊。由于品种及地理等方面的原因，石榴园建成后没有产生任何效益，荒芜严重。2000年，村干部将整个石榴园折合面积200亩，以每亩每年50元的价格承包给外来农户经营30年，承包费5年一交。当时农民对村将石榴园承包没有任何异议。但随着惠农政策的实施，农产品价格上涨，众种田积极性高涨，加之村建石榴园以来，二组众没有得到任何收益，而承包人在经营花卉苗木生产的同时，部分种粮耕地还享受了粮食补贴，二组众的心理不平衡，开始要求收回耕地。由于张村村干部无法满足二组众要求，二组村民不断地进行体性上访。 张村的这起土地纠纷在当地具有典型性，当时以从农户收回农田的方式兴办企业的村庄基本上面临着类似的问题。农户收回土地的要求固然合法、合理，但村委会在当时的形势下将土地重新发包的做法也是无奈之举，因为无论是村民，还是村干部都无法预料到土地行情的突然逆转。在中央政策不断强调保护农民土地权益的导向下，当初发包土地的村干部大都陷入了两难的处境：一方面是出于维护村庄社会稳定的考虑而尽量地满足农户的要求；而另一方面如果将土地归还给原有农户，村委会就面临着毁约的可能性，从而要赔偿承包人的资金损失。在这种现实的条件下，村干部无法及时拿出解决问题的有效方案，而这又有可能进一步激化矛盾。村民与村委会之间的土地争议成为了当前土地纠纷中一类棘手的问题，如何在法律的范围内解决这一历史的遗留问题正在考验村级组织以及乡镇政府的治理智慧。 村民小组与村集体之间的土地争议 对于土地所有权究竟是在村一级还是村民小组一级的问题，绝大数的村干部都会选择前者，而普通村民则大都选择后者。在人民公社时期，关于土地权属的表述为“三级所有，队为基础”，以后的村民小组正是沿袭了生产队的建制。一直以来，土地的调整、农业税费的征收以及农田水利的管理都是以村民小组为单位进行，因而，在农民的认识中，村民小组（生产队）是土地集体所有的象征。但问题在于，税费改革后，随着村民小组长的取消，村民小组已经失去了组织的基本架构。在实际的村庄治理中，村委会的强势地位凸显，以至成为村庄土地的实际管理者。 与此同时，对于土地所有权的归属，法律并没有给出一个清晰的说明。按照土地管理法的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理。法律的模糊性使得法律在农地制度的实践中无法为村民小组与村委会之间的土地权属争议提供直接依据。一般情况下，村民对村委会“集体所有”的代表身份采取默认的态度，一旦涉及巨大利益的分配问题，土地所有权的争议以及由此导致的冲突就会涌现出来。 案例4 叶村临近一大型磷化工企业，该企业为了发展，扩建厂房，于1995年至2007年在叶村一组征地水田约400亩以及荒山约600亩，共赔偿250万元。按照省有关文件精神，村集体本打算将赔偿资金的70%直接补偿给，而30%作为集体的统筹资金，以用于集体的公益事业。但由于赔偿金额巨大，对于集体的统筹资金究竟归村民小组还是村集体支配，村民和村干部之间发生了巨大争议。叶村一组村民一开始坚持要求将补偿全部补给本组的农户，在要求无法满足时，才同意集体留下30%作为集体的公益资金，但条件是，这部分资金必须用于本组的公益事业。村干部考虑到组与组之间的平衡，则主张将这一部分钱由村集体掌握，用于全村的公益事业。在和村干部的争执中，一组的村民代表进一步提出，如果村干部将统筹资金在全村范围内使用，那么村庄必须打破组的界限，而在全村范围内重新按人口调整土地。在土地承包30年不动的政策压力下，由于土地调整涉及到利益的重新分配而需要巨大的工作量，针对一组的这一要求，村干部无法答应。由此，一组众和村干部之间的矛盾加剧，而对于一组众不愿意利益均沾的做法，其他村民小组众的不满情绪也开始增长。 分田到户以来,土地的家庭经营模式最大限度地降低了农户与集体的关系。税费改革以来，农业税费的不再征收进一步体现出了土地权属的“物权化”特征。因此，在日常的农业生产中，土地的所有权事实上已经虚化，但在土地征用后补偿资金的分配问题上，土地所有权的模糊却恰恰为村民小组与村集体之间的纠纷提供了可能。在石镇范围内，因土地征用而导致村民小组与村集体发生争议的事件正成为影响村庄社会整合与地方稳定的重大隐患。随着城市化和工业化的发展，这一矛盾还具有增长的趋势。 小 结 调研报告划分了发生在调研乡镇范围内的三种类型土地纠纷，参照其他地方的调研经验，这一划分具有一定的代表性。对土地纠纷的类型划分有助于对当前土地纠纷的总体把握，以有针对性地开展化解工作。但不可否认，无论是村民之间，还是村民与集体之间，以及集体之间的土地争议，土地纠纷的实质在某种程度上仍然是土地升值所导致的利益之争。国家农业政策的调整、土地的开发等因素导致土地价值的升值，为了得到土地的收益，当事方或者追溯过去，以发现当初对方行为的漏洞，或者利用法律的模糊而援引对自己有利的条款。也正因为此，在相当数量的土地纠纷中，双方往往都能到相对应的法律和政策依据，从而给调解和处理纠纷增大了难度。事实上，土地纠纷与其说是由于一个过错明显的当事方所导致，不如说是一场利益的争取和博弈过程，土地流转手续的不规范(如第一类纠纷和第二类纠纷)、法律规定的模糊性（如第三类纠纷）等等因素都能成为利益各方进行博弈的筹码。因此，在一定意义上，土地纠纷的化解既需要法律法规的进一步完善，更需要一种利益协调机制的建立。最终，村集体、村民甚至基层政府能在一种平等对话的姿态中进行利益的协商和沟通，使得土地纠纷在合法又合理的范围内得以解决，这才有可能从根本上化解矛盾。 |
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