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参议院众议院
端设定“刚性”法律约束，还通过有关听证会恶意指责中国合法举措并极力误导国际舆论，在一定程度上恶化了地区局势，增加了中国的维权成本。
〔关 键 词〕美国国会、南海、钓鱼岛、中美关系
〔作者简介〕郭永虎，吉林大学马克思主义学院教授、博士生导师〔中图分类号〕D822.371.2
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2018）5美国因素是影响中国在东海、南海领土主权和海洋权益争端（下称涉华海洋争端）的重要变量。作为“三权分立”结构的重要主体，国会在美国外交事务中扮演着重要角。美国国会在涉华海洋争端问题上的立法主张比美国政府的相关政策立场更为激进，其立法活动对美国政府相关决策和中国维护海洋权益产生了重要的影响。目前，关于美国介入涉华海洋争端问题，以美国国会为视角的相关研究仍十分薄弱，有必要予以重视。
一、美国国会涉华海洋争端法案概况
作为立法机构，美国国会介入涉华海洋争端问题最主要的方式是立法活动。立法的来源是法案，法案按照效力可以分为两类：无约束力的议案和有约束力的议案。前者一般只表达“国会意向或态度”（如简单决议案），后者则规定国会提出的具体要求和条件。有约束力的议案只有遵循立法程序[1]成为正式法律
后才具备法定效力。
美国国会涉华海洋争端立法活动虽在不同时期具有一定差异性，但其总体概况与演变轨迹仍有一定规律可寻，主要的规律性特征如下：（一）立法提案以共和党为主
据不完全统计，自1995年国会众议员本杰明·吉尔曼（Benjamin A. Gilman）首次提出关于南海问题的第1563号法案至2018年8月，美国国会提出涉华海洋争端相关法案共计69项，其中法案45项，简单决议案24项。从参众两院提案数量来看，众议院共提出40项法案，参议院提出29项法案。从提出法案议员所属政党来看，共和党提出的相关议案50项，民主党19项。除“争端解决的多边机制”以及“航行自由”这两个相关主题外，共和党在其余各项主题的提案数量上均多于民主党。这反映了共和党将防务安全问题置于国际事务优先议程的传统。从法案进展的最终归宿来看，经总统批准最终成为法律的共有8项，且大多附加于年度国防授权法案中成为法律。
[1] 根据国会立法程序，一个议案最终成为法律需要经过五个基本阶段。第一步，提出议案。在众议院，一名或多名众议员只要把议案文本送交书记官或投入议案箱，意味着议案就此提出。在参议院，一名或多名参议员只须得到会议主持人的认可，即可宣布提出议案。第二步，相关委员会审议。议案提出后，众议院议员或参议院主持人按议事规程将议案提交给主管常设委员会审议，委员会经听证后表决通过。第三步，一院通过。由参议院或众议院对该项议案进行辩论，最后进行表决通过。议案在一院通过
后，即送另一院审议，再经过一套以上程序，最后再次表决通过。第四步，两院协商。如果其中一院又对议案进行修改，导致两院通过的文本发生分歧，则需要专门成立临时两院联合委员会协商解决。这个联合委员会协商一致后，文本送回两院表决通过。第五步，总统签署。总统收到两院通过的议案后签署，即成为法律。也可否决或搁置，否决后议会两院各以三分之二多数再次通过，则无须总统签署即成为法律。如搁置10天，议会并未休会，议案自动生效。如果10天内议会休会，则议案作废。搁置否决不需要理由，也不能被推翻。
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表1 美国国会关于涉华海洋争端法案基本分布情况（1995—2018年）[1]
法案核心主题提案数简单决
议案法案
成为
法律
民主党
提案
共和党
提案
参议院
提案
众议院
提案
亚太地区安全和防御战略16412031379
争端解决的多边机制139407658
国防预算130********
航行自由1310306758
限制中美军贸50500514
南海和东海情报收集30310312
对华制裁措施20200220
其他41311331
总计692445819502940
（二）立法提案与政府外交战略议程高度合拍
按相关法案所涉主题统计，“亚太地区安全和防御战略”相关法案最多，共16项，占法案总数的五分之一以上，多涉及东海和南海争端。这说明国会与政府的战略关注焦点高度契合，也突显了东海和南海问题在美国亚太安全战略中的重要地位。关于“航行自由”主题的相关法案有13项，说明美国国会对所谓“航行自由”的关注已成常态。涉及“争端解决的多边机制”有13项，反映出美国国会推动南海问题国际化，通过多边外交机制介入涉华海洋争端的强烈意愿。“国防预算”类法案共13项，国会如此热衷于将涉华海洋争端问题条款捆绑在年度国防授权法案之中，最主要的原因在于此种“打包”方式最为便捷——到目前为止，关于涉华海洋争端的8项法律有6项是通过这种方式实现的。同时，将相关条款附加于年度国防授权法案之中，反映了国会希望通过军事手段介入涉华海洋争端的立法主旨。其余相关主题值得关注的主要
有两类：一类是针对涉华海洋争端所在地区情报收集的法案，仅2015年围绕南海和东海情报收集问题的相关法案就有3项，其中1项还被附加于
[1] 数据均源于美国国会，v/。（上网时间：2018年8月17日）
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《2016财年综合拨款法案》中成为法律；另一类是“制裁”提案，共2项，如关于南海争端的制裁法案（未获通过）。
（三）提案频率与有关地区局势变化呈现关联性
纵观1995—2018年8月美国国会涉华海洋争端有关法案，美国国会立法在数量和议题上的变迁与南海和东海局势在不同时期的发展态势密切关联，即每逢东海和南海地区发生热点纠纷，美国国会的相关立法数量就会激增，反之亦然。1995年美济礁事件之后，南海局势一度较为紧张，美国国会的立法活动频繁牵涉南海问题。由此直至2001年前后，是国会涉华海洋争端第一个立法密集期，其中仅1997年相关提案数量即达7项。21世纪前十年，美国国会涉华海洋争端立法进入一个相对平静期，相关法案数量几乎为零。究其原因，这段时期南海地区局势相对缓和。特别是2002年中国与东盟各国签署《南海各方行为宣言》，对于管控南海分歧、维护和平稳定发挥了重要作用，美国国会相关立法活动似受此影响而频率大
减。从外部影响因素来看，“9•11”事件后美国将反恐视为首要任务，国会也缺乏足够的兴趣与精力关注南海局势。
从第112届国会开始，受“亚太再平衡”战略影响，美国国会加大了对涉华海洋争端的介入力度，南海问题再次成为立法活动的热点，相关立法议案出现上升趋势。自2012年始，特别是日本“钓鱼岛国有化”和中菲“黄岩岛事件”后，美国国会涉华海洋争端议案益发增多，仅2017—2018年第115届国会期间相关法案便达18项。
二、美国国会涉华海洋争端立法的主要内容
法案文本是美国国会立法的基本载体，有关基本立场和主张皆反映于其中。在第104—115届国会期间（1995—2018年8月），美国国会涉华海洋争端法案的内容主要围绕以下几个领域：
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（一）支持美国政府加大介入涉华海洋争端的力度
美国国会提出的多项法案皆表支持或呼吁美国政府，尤其是美军，加大介入涉华海洋争端的力度，但其立法主张只有借助美国政府的具体行动才能产生实际作用。
第一，支持美国政府以更大力度介入南海争端。作为域外国家，美国本无甚理由介入南海事务，但美国国会不断呼吁美国政府在南海问题上“有所作为”。1995年3月美国众议院第114号决议案提出“南海自由通行之权系美国及其盟友国家安全利益所在”，还呼吁美国总统应对在该海域有领土主张的“民主国家”的国防需求进行审查。[1]1995年6月美国参议院第97号法案表达了参议院对南海局势的意见，敦促美国行政部门宣布积极支持1992年《马尼拉宣言》，并呼吁所有声索方履行该宣言规定。[2]1995年7月，美国众议院通过第2058号决议案，呼吁美国总统采取外交手段劝说中国停止在南海地区的军事挑衅行为。[3] 1997年5月美国众议院第103号法案提出，在亚太地区主要安全和政治冲突获得到和平与永久性解决之前，美国应在该地区维持大约10万人左右的驻军。[4]该法案后被附于《1998财年国防授权
[1] United States Congress, “Expressing the sense of the House of Representatives that the United States should support peace and stability in the South China Sea,” March 10, 1995, v/bill/104th-congress/house-resolution/114/text?q=%7B%22search%22%3A%5B% 22south+china+sea%22%5D%7D&r=62.（上网时间：2018年4月23日）
[2] United States Congress, “A resolution expressing the sense of the Senate with respect to peace and stability in the South China Sea,” March 30, 1995, v/bill/104th-congress/senate-resolution/97/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22spratly%22%5D%7D&r=4.（上网时间：2018年8月16日）
[3] United States Congress, “China Policy Act of 1995,” July 19, 1995, ss. gov/bill/104th-congress/house-bill/2058/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22south+china+sea %22%5D%7D&r=70.（上网时间：2018年4月23日）
[4] United States Congress, “Expressing the sense of the House of Representatives that the United States should maintain approximately 100,000 United States military personnel in the Asia and Pacific region until such time as there is a peaceful and permanent resolution to the major security and political conflicts in the region,” March 20, 1997, v/bill/105th-congress/ house-resolution/103/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22south+china+sea%22%5D%7D &r=82.（上网时间：2018年4月24日）
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