1研究背景
国土空间规划作为横向到边、纵向到底的全域全要素管控规划，是各类保护建设活动的基本依据。在此背景下，自然保护地专项规划作为国土空间规划体系中特定区域专项规划的一种重要类型，其编制应体现出国土空间全域覆盖、全要素管控，以及分类差别化用途管制的总体特征。风景名胜区作为自然保护地的重要组成部分，其用途管制应与属地的总体规划在刚性管控要求、用途功能引导和精细准入规则等方面进行衔接，以充分落实总体规划的相关意图和管制要求，构建新时期更加精准和有效的多层次、全过程的空间管制模式。
2政策及理论研究
2.1国土空间用途管制研究
土地用途管制是许多国家用来控制土地利用主体行为的一种制度，以促进土地资源优化配置，实现社会、经济和生态环境协调发展[1]。在中国，土地用途管制大致经历了四个阶段：以耕地为重点的土地用途管制阶段、生态要素用途管制阶段、自然生态空间用途管制阶段，以及国土空间用途管制阶段[2]。
在国土空间用途管制阶段，管制逻辑和要点产生了几个重要转变。第一，在管制对象方面，由单一要素转向全域全要素。既坚持对建设用地的强化管控，还需从系统性、整体性角度出发，加强对“山水林田湖草”
等自然生态要素的控制[3]。第二，在管制尺度方面，由地类管控转向空间管控。即由土地用途管制中对于地块的平面管控，拓展
摘要 随着国土空间规划体系的逐步建立，原风景名胜区的空
间管制存在多重管控、管制措施与功能用途不适应、空间准入条件模糊等诸多问题，已难以适应全域全要素管控要求。作为国土空间规划体系下的专项规划，风景名胜区应积极落实总规刚性管控要求，同时突出风景游憩等专项功能。以庐山风景名胜区为例，构建“分级管控+分类管控+准入清单”的管制方法，形成兼具底线约束与激励引导、多层次、全过程的空间管制模式，以期在国土空间规划体系下，指导风景名胜区差异化、精细化管控。
关键词 国土空间规划；风景名胜区；用途管制；准入清单中图分类号 TU984文献标识码 A
DOI 10.19892/jki.csjz.2023.07.29
Abstract With the gradual establishment of the territorial spatial planning system, the spatial control of the original scenic area has many problems, such as multiple management and control, incompatibility of control measures and functional uses, and ambiguous spatial access conditions, which is difficult to adapt to the requirements of all-factor control in the whole area. As the special planning under the territ
orial spatial planning system, scenic area should actively implement the rigid control requirements of the general plan, and highlight special functions, such as scenic recreation. Taking Lushan Mountain Scenic Area as an example, this paper constructs a control method of “hierarchical control + categorical control + admission checklist”, and forms a multi-level and whole-process spatial control mode with bottom-line constraints and incentive guidance, in order to guide the differentiated and refined management and control of scenic area under the territorial spatial planning syst em.
Key words territorial spatial planning; scenic area; use control; admission checkli st
作者简介：刘玉超（1987-），男，工程师。研究方向：城市设计、旅游规划。作者单位：上海同济城市规划设计研究院有限公司
国土空间规划体系下风景名胜区用途管制研究
——以庐山风景名胜区为例
Research on the Use Control of Scenic Spots under the T erritorial Spatial Planning System: A Case of Lushan Mountain Scenic Zone
刘玉超
Liu Yuchao
到关注地下、地表和地上的立体空间，以及空间附加的地形、生物等自然要素和经济、社会等人文要素构成的地域功能空间[4]。第三，在管制方法上，由指标传导转向指标与分区相结合。早期用途管制多采用指标控制方式，重视规模总量控制，而国土空间管制体系下，“指标+分区”成为主要管制方式，并通过差异化政策来体现[5]。
2.2风景名胜区空间管制研究
中国风景名胜图片现行风景名胜区的规划编制和管制主要遵循《风景名胜区条例（2006）》（国务院令第474号）、《风景名胜区总体规划标准》（GB/T 50298—2018），其在管制方式上采取保护分区与功能分区相结合的形式。其中，保护分区侧重人工设施建设强度和分级管控，功能分区侧重开发利用类型和分类管控等。随着《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》为代表的相关政策文件相继发布，逐渐明确了风景名胜区以“具有重要生态、科学、文化和观赏价值，自然与人文景观集中且高度融合”为基本特征，与生态自然公园并列为自然公园，并逐步形成以国家公园为主体，自然保护区为基础，各类自然公园为补充的自然保护地体系。自此，风景名胜区作为自然保护地的重要组成部分，其规划编制需依据国土空间总体规划要求，并全面衔接“三区三线”管控要求和规划分区功能引导等总体规划传导内容。
目前，国土空间规划体系下风景名胜区的管制方式和规则尚未明确，因此，在实际管控中出现三重困境。
第一，多重管控现象突出，国土空间“三条控制线”和风景名胜区“保护分区”均对风景名胜区保护和发展起到约束作用，但二者的管控逻辑有所差异，管控要求上也存在诸多矛盾。第二，管控措施与功能用途的不适应性，风景名胜区范围既包括以风景游赏为导向的专项功能空间，也包括服务于生产、生活、生态等综合功能空间，而现有管控规则难以保障两类功能空间的保护开发要求。第三，空间准入条件模糊，在实际管制过程中更多按照分区的管控要求进行准入审批，规则粗放、行为越界、审批低下等现象突出，无法满足精细化管控目标。相关理论研究从土地利用分类衔接[6]、边界整合调整[7，8]、规划修编建议[9，10]等角度展开，全面分析了规划衔接的思路和方法，但也存在理论性强而实施性弱、不能兼顾全过程管控等问题。部分研究基于长远性发展角度，以风景名胜区边界调整为默认前提，而相对忽视当前阶段风景名胜区的管控问题。
3风景名胜区空间管制模型构建
基于当前风景名胜区管制问题，结合管控对象需求，借鉴国土空间总体规划管制思路并衔接相关管制要求，本研究构建“分级分区+分类分区+准入清单”的管制方式，形成多层次、全过程的空间管制模式。其中，分级分区明确保护的边界和底线，衔接资源开发利用的上限，强化底线约束；分类分区保障综合功能的基础服务，突出专项功能的特塑造，强调功能引导；准入清单明确空间准入规则，规范开发主体行为，提升行政审批效率。
首先，基于底线约束，强化分级管控。按照“严格保护，弹性发展”原则，以国土空间“三条控制线”为基础，叠加风景名胜区保护分区，构建分级分区，明确管控要求。其次，基于功能导向，强调功能引导。按照“综合保障，特塑造”原则，保障国土空间综合功能发挥，突出风景名胜区专项功能，构建分类分区，加强功能激励引导。最后，基于精准管理，明确准入清单。按照“精准识别，有效管控”原则，落实分级分类管控要求，强化准入控制，明确准入清单（见图1）。
3.1基于底线约束，强化分级管控
3.1.1两规管控体系的兼容性分析
国土空间规划体系下，风景名胜区规划作为专项规划，其管控遵循两层法定约束。一是《风景名胜区总体规划标准》规定的保护分区的相关要求，一、二、三级保护区在空间上逐步拓展，而保护要求逐级递减，外围保护地带则作为过渡区域协调风景名胜区和城乡建设。二是国土空间“三条控制线”的管控约束，根据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，生态保护红线侧重生态功能保护，永久基本农田聚焦农业生产，城镇开发边界关注城镇开发建设。
总体来看，两套管控体系的异质性较强，底层逻辑和侧重点有所差异。风景名胜区的管控逻辑以自身特征和保护对象级别为基础，协调处理保护培育、发展利用和经营管理的有机关系，而“三条控制线”则是从宏观视角出发，坚持保护优先，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。因此，在实际管控中，难
免出现“规划打架”的现象。例如，当一地块同属于二级保护区和城镇集中建设区，在风景名胜区管控中，优先保护生态景观对象，严格限制建设和人为活动，而在国土空间管控体系下，则应开展城镇开发和
图1 模型构建路径图（图片来源：作者自绘）
风景名胜区保护分区国土空间“三条控制线”
—级保护区二级保护区三级保护区外围保护地带生态保护红线永久基本农田城镇开发边界
严格保护，弹性发展
底线约束：分级分区
风景名胜区功能分区国土空间规划分区特别保存区风景游览区风景恢复区发展控制区
旅游服务区
生态保护区生态控制区农田保护区城镇发展区
乡村发展区海洋发展区矿产能源发展区
管制规则：准入清单
综合保障，特塑造
功能引导：分类分区
分级分区分级分区
严格保护区重点控制区一般控制区有条件建设区
风景游憩
功能区
生态保育
功能区
农业乡村
功能区
城镇工矿
功能区
精准识别，有效管控
集中建设。因此，需要全面梳理两套管控体系的相关要求，
并进行兼容性矩阵分析（见表1），辨明矛盾冲突点。
以风景名胜区保护分区的管控要求为基准，可以发现保护分区中一、二级保护区以保护为重点，严格禁止或限制建设和人为活动，与以农业生产、城镇建设为主的永久基本农田、城镇集中建设区、城镇弹性发展区出现不兼容现象。而三级保护区、外围保护地带适度鼓励发展利用和经营管理，与生态保护红线、特别用途区的保护要求存在部分不兼容。
3.1.2构建分级管控分区
基于兼容性分析，按照“严格保护，弹性发展”原则，以国土空间“三条控制线”为基础，叠加风景名胜区保护分区，对两类规划体系进行统筹协调。具体而言，以“严格保护”为导向，重点整合一级保护区、二级保护区、生态保护红线等控制线，以“弹性发展”为导向，重点整合三级保护区、外围保护地带、城镇集
中建设区、城镇弹性建设区等控制线，永久基本农田、特别用途区需根据保护和利用要求，适度进行统筹协调。重叠区域按照最高分级管控分区执行（见图2）。
基于以上原则导向，构建严格保护区、重点控制区、一般控制区、有条件建设区四级管控分区，明确相关管控要求。其中，严格保护区整合一级保护区和生态保护红线中的自然保护地核心保护区，延续两套控制线中高标准管控原则，严格保护区域内的真实性、完整性；重点控制区整合二级保护区、生态保护红线剩余区域以及永久基本农田，重点控制区域内建设性活动和对生态功能不造成破坏的有限人为活动；一般控制区整合三级保护区、特别用途区，有序控制各项建设与设施，实施建设用地总量控制，刚性约束相关建设指标；有条件建设区整合外围保护地带、城镇集中建设区和城镇弹性开发区，严禁任何破坏、污染
环境的建设项目，城乡建设景观应与风景环境协调。
3.2基于功能价值导向，细化用途引导
3.2.1功能价值导向分析
风景名胜区的功能分区从保护环境、游赏休憩、配套发展等功能角度展开，划分特别保存区、风景游览区、风景恢复区、发展控制区和旅游服务区。国土空间规划分区以主体功能定位为基础，以国土空间的
保护与保留、开发与利用两大功能属性作为基本取向，形成生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区、矿产能源发展区七类一级分区。综合来看，两套管控体系指向性不同。风景名胜区规划涉及特定空间利用，功能分区聚焦专项功能，以风景游赏、旅游服务等目标为依据对国土空间分区划定不同类型的管控单元。而国土空间规划分区则从更加宏观的尺度，综合统筹考虑生产、生活、生态的综合功能及其空间需求。因此，风景名胜区功能分区与国土空间规划分区之间，在对区域的功能指引方面缺乏合理的统筹协调。此外，作为专项规划，风景名胜区规划应重点关注对其专项功能的管控，而对其范围内的体现生产、生活、生态等综合功能的空间，在管控上应服从国土空间总体规划，并与周边区域在全域全要素管控中形成功能衔接关系。
3.2.2构建分类管控分区
按照“综合保障，特塑造”原则，以国土空间规划分区为基础，保障生产、生活、生态等综合功能的发挥，同时突出风景名胜区风景游憩的专项功能，即在六类国土空间规划分区的基础上①，叠加风景名胜区的特别保存区、风景游览区以及旅游服务区（见图3），协调衔接风景名胜区范围内的空间功能引导。
基于以上原则导向，构建风景游憩、生态保育、农业乡村、城镇工矿四类管控分区，并提出相关功能管控引导。
表1 国土空间“三条控制线”及风景名胜区保护分区的兼容性分析
对比项目
三条控制线
生态保护红线
永久基本农田
城镇开发边界
城镇集中建设区
城镇弹性建设区
特别用途区分级分区
一级保护区兼容不兼容不兼容不兼容兼容二级保护区
不兼容
不兼容
不兼容
不兼容
兼容
三级保护区不兼容兼容兼容兼容兼容外围保护地带
不兼容
兼容
兼容
兼容
不兼容
图2 分级管控分区叠合（图片来源：作者自绘）
永久基本农田
一级保护区外围保护地带严格控制区
核心保护区弹性
发展区
有条件 建设区
—般控制区
重点控制区
三级保护区二级保护区
核心保护区外
集中 建设区
其中，风景游憩功能区聚焦保护景源价值，合理适度发展旅游项目、设施及生产经营活动。生态保育功
能区重点发挥生态保护、修复以及环境监测和相关执法功能。农业乡村功能区聚焦粮食安全、农产品供给、乡村建设、农林牧渔等农业发展，以及适度的农业产业化经营。城镇工矿功能区关注城镇生活生产建设、城镇品质环境空间营造，以及国家矿产能源发展需求。
3.3基于精准管理，明确准入清单
3.3.1多维价值导向下空间差异化管制分区细化
基于空间分区的管制能保持各单元的空间完整性和管制协调性，是进行空间单元差异化管制的重要手段。以国土空间规划确定的资源管理底线、开发利用格局为基础，以风景名胜区的风景游赏、旅游服务功能为抓手，叠合上述底线分级分区和功能分类分区，形成基于严格保护区、重点控制区、一般控制区、有条件建设区四级分区和风景游憩功能区、生态保育功能区、农业乡村功能区、城镇工矿功能区四类空间功能分区共同构成的叠合矩阵，以此基于底线约束和功能导向明确空间管控要求，使得风景名胜区范围内的国土空间分区具有良好的专项合理性。比如对于严格保护区内的城镇工矿功能区，原则上禁止开发建设和人为活动，逐步清退非必要基础设施，可适当对确有需要的已有合法设施开展低影响日常管护活动。而对于重点控制区内的城镇工矿功能区，则仅允许对生态功能不造成破坏的有限的人为活动，可适当设置必需的基础设施；一般控制区内的城镇工矿功能区建议存量优化，不再扩张，而位于有条件建设区内的城镇工矿功能区，则是未来城镇发展和风景旅游的重要空间载体。
3.3.2明确准入清单，提供制度依据
在精细化管理导向下，空间分区只是一种重要手段，主要目的在于体现差异性，而管制的核心关键在于基于分区细化管控规则，加强实践指导。因此，在微观层面，对四级四类空间准入分区的管控规则予以具体化，形成空间准入清单，提供精细化管理过程中的制度依据。准入清单通过禁止、限制、鼓励等多元导向制定规则，从环保要求、项目类别、人为活动类型等方面进行约束，并从空间布局、用地规模、建设强度、建设风貌等方面说明建设要求。具体地，基于保护与开发导向，在以保护为导向的区域，重点列明禁止类、限制类情形，强调“法无授权不可为”，防止过度开发行为。而在以开发为导向的区域，关注鼓励
类情形，以增强市场主体积极性，为国土空间开发利用提供更多可能性。
4庐山风景名胜区实证研究
4.1庐山风景名胜区总体规划概况
庐山风景名胜区隶属于江西省九江市，总规划面积330.42 km 2，分属庐山市、濂溪区和柴桑区三处，其中庐山市行政范围内面积为241.26 km 2。风景名胜区外围保护地带自风景区向东及东南边界外延约500 m 至鄱阳湖滨，总面积为103.94 km 2（见图4）。
目前，《庐山市国土空间总体规划（2020—2035年）》即将编制完成，为加强风景名胜区规划与总体规划在空间管制中的有效衔接，更好地服务于风景名胜区的资源保护与开发利用，应用本研究的方法路径对庐山风景名胜区的空间管制提供参考。考虑到国土空间总体规划的编制范围，本研究仅以庐山市行政区划内的庐山风景名胜区范围，以及外围保护地带为例进行研究探讨。
4.2庐山风景名胜区空间管制建议
4.2.1庐山风景名胜区分区叠合
基于庐山市国土空间总体规划中“三条控制线”，叠加庐山风景名胜区保护分区，按照“严格保护，弹性发展”原则，整合构建严格保护区、重要控制区、一般控制区和有条件建设区四级分区，管控要求由“严格保护完整性、正式性”逐步拓宽转向“合理利用，有效控制”（见图5）。
基于庐山市国土空间总体规划中一级规划分区，叠加庐山风景名胜区功能分区，按照“综合保障，特塑造”原则，整合构建风景游憩功能区、生态保育功能区、农业
图3 分类管控分区模式图（图片来源：作者自绘）
图4 庐山风景名胜区位置及范围图（图片来源：作者自绘）
生态保护区
矿产能源发展区
城镇发展区
生态控制区
生态保育功能区
农业乡村功能区
城镇工矿功能区
风景游憩功能区
特别保存区
风景游赏区
旅游服务区
农田保护区
风景名胜区范围线外围保护地带
N
0 2500 5000
m
乡村功能区和城镇工矿功能区四类分区，分别对应风景名
胜区专项功能和国土空间综合类功能（见图6）。
4.2.2庐山风景名胜区空间准入
叠合分级分区和分类分区，形成国土空间规划体系下风景名胜区空间准入分区（见图7）。按照“精准识别，有效管控”原则，立足分级分类的管控要求和功能引导，细化管控要求，明确准入清单（见表2），以指导未来庐山风景名胜区的精细化管理实践。
5结语及研究展望
随着国土空间规划改革进入全域全要素治理时代，风景名胜区的空间管制面临新的挑战。作为国土空间
中涉
及特定空间利用的区域，风景名胜区受到国土空间总体规划和风景名胜区规划的双重法定约束，管制的系统性、整体性不断增强，管制的特殊性、特性仍需延续。为此，加强与国土空间总体规划的衔接，充分落实总体规划的相关意图和管制要求，同时彰显风景名胜区的重要价值和资源利用方式，成为未来风景名胜区空间管制的主要思路。
图5 国土空间规划体系下庐山风景名胜区分级分区构建图（图片来源：作者自绘）
图6 国土空间规划体系下庐山风景名胜区分类分区构建图（图片来源：作者自绘）
图7 国土空间规划体系下空间准入分区（图片来源：作者自绘）
图例
N
0 1000 2000
风景名胜区边界严格保护区 重要控制区一般控制区有条件建设区风景游憩功能区生态保育功能区农业乡村功能区城镇工矿功能区
m
（a）国土空间“三条控制线”（b）风景名胜区保护分区（c）分级分区
风景名胜区边界 自然保护地永久基本农田生态保护红线城镇集中建设区
N
N N
风景名胜区边界 一级保护区二级保护区三级保护区外围保护地带
风景名胜区边界 严格保护区重要保护区一般保护区有条件建设区
图例
图例
图例
（a）国土空间规划分区（2）风景名胜区功能分区（3）分类分区
风景名胜区边界 生态保护区生态控制区农田保护区乡村发展区城镇发展区
矿产能源发展区
N
N
N
风景名胜区边界 特别保存区风景浏览区风景恢复区发展控制区外围保护区
风景名胜区边界 风景游憩功能生态保育功能农业乡村功能城镇工矿功能
图例
图例
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